I OSK 1319/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno – spr., Sędziowie NSA Anna Łuczaj, Małgorzata Pocztarek, Protokolant Michał Zawadzki, po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1734/05 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii dokumentów oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 kwietnia 2006r., sygn. akt II SA/Wa 1734/05 oddalił skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii dokumentów. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że kwestię udostępniania stronie akt postępowania administracyjnego reguluje przepis art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, który wyodrębnia dwa stany faktyczno-prawne i związane z nimi obowiązki organu administracji publicznej oraz odpowiednie uprawnienia strony. Z jednej strony, zgodnie z § l tego przepisu, organ obowiązany jest umożliwić stronie w każdym stadium postępowania przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów, przy czym sprawa otwartą jest zagadnienie stosowanej techniki sporządzania odpisów (własnoręcznie bądź za pomocą odpowiednich urządzeń, np. kserokopiarki). Z drugiej zaś, w myśl § 2, strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej uwierzytelnionych odpisów, o ile uzasadnione jest to jej ważnym interesem. Zasadnicza różnica unormowań zawartych w omawianym przepisie polega na tym, że art. 73 § 1 kpa przyznający stronie, obok możliwości przeglądania akt także prawo sporządzania z nich notatek i odpisów, pozostawia jej uprawnienia do własnej realizacji, zaś rola organu administracji publicznej kończy się tu na zapewnieniu stronie możliwości skorzystania z tych uprawnień, w tym utrwalenia na własny użytek materiałów zawartych w aktach, bez żadnych ograniczeń. Natomiast, na podstawie art. 73 § 2 kpa, strona może domagać się jedynie uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydanie jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów i to tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem. Powyższe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że wyraźnie zostały przez ustawodawcę rozgraniczone obowiązki organu administracji publicznej do umożliwienia stronie przeglądania akt i sporządzania z nich notatek i odpisów oraz uprawnienia strony do przeglądania akt oraz sporządzania notatek i odpisów, ewentualnie domagania się uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów lub ich wydania w określonej sytuacji. Zatem strona postępowania nie może, zdaniem Sądu, żądać, by odpisy w postaci kserokopii wykonał i dostarczył sam organ administracji publicznej, gdyż taki obowiązek na nim nie ciąży. W rozpatrywanej sprawie skarżący, na co wskazuje wyraźnie wniosek z dnia 25 kwietnia 2005 r., żądał takiego właśnie zachowania organu, który nie znajdując podstaw do spełnienia żądania, wydał postanowienie odmowne. Co prawda organ niepotrzebnie rozważył kwestię ważnego interesu strony, które to rozważania byłyby istotne w przypadku żądania uwierzytelnienia sporządzonych przez stronę odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, lecz uchybienie to nie ma istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, by mogło skutkować jego uchyleniem. Natomiast pozostałe zarzuty skargi odnoszą się w istocie do oceny prowadzonego przez organ postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji i jako wykraczające poza zakres niniejszej sprawy, nie mogły być przez Sąd badane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku oparto na następujących podstawach: 1. błędnej interpretacji przepisów art. 73 § l i 2 kpa, mającej istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia; 2. naruszeniu przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie i art. 145 § l pkt l wskazanej ustawy poprzez jego niezastosowanie. Działając na zasadzie art. 176 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdzono, że w zakresie udostępniania stronie akt postępowania administracyjnego, z którym to zagadnieniem wiąże się ściśle przedmiot skargi obowiązujące przepisy art. 73 kpa przewidują dwa odrębne stany faktycznoprawne i związane z nimi obowiązki organu administracji publicznej oraz odpowiednie uprawnienia strony. Zgodnie z § l tego artykułu organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie w każdym stadium postępowania przeglądanie akt sprawy oraz sporządzenie z nich notatek i odpisów. W myśl natomiast § 2 strona może żądać uwierzytelnienia sporządzanych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Jeżeli nie jest do końca jasne, czy skarżący swoje żądania wywodzi z § l czy 2 tego artykułu, organ administracji winien wezwać skarżącego do jednoznacznego w treści określenia wskazania podstawy prawnej żądania. Nieuczynienie tegoż każe Sądowi rozpoznanie obu podstaw. W zakresie art. 73 § l kpa, skoro strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy z wszelkich pism znajdujących się w aktach sprawy, to tym samym brak jest podstaw do odmowy sporządzenia tychże pism za pomocą kserokopiarki, jak i innych nowoczesnych urządzeń służących do powielania i gromadzenia materiałów oraz informacji. Skarżący stoi na stanowisku, iż wykładnia celowościowa art. 73 § l kpa pozwala na uznanie, iż organ administracji winien na żądanie strony takie kserokopie wykonać - jest oczywiste, że strona nie nosi ze sobą (chociażby ze względu na gabaryty) kserokopiarek. Strona postępowania może także domagać się uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów - wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem (zob.: wyrok NSA z 29 marca 2001r., II SA 2580/00, Wokanda 2002/1/26). Zgodnie z orzecznictwem NSA (zob. np.: wyrok NSA z 23 stycznia 1998r., I SA/Łd 770/96, LEX nr 31771) ważnym interesem strony, o którym mowa w art. 73 § 2 in fine kpa, może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych tak dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych. Obowiązek sporządzenia uwierzytelnionych odpisów i przesłania ich stronie lub jej pełnomocnikowi obciąża organ administracji państwowej wtedy, gdy strona lub jej pełnomocnik nie mają możliwości sporządzenia odpisów ww. dokumentów i uzyskania ich uwierzytelnienia w trybie art. 73 § l w zw. z art. 73 § 2 in initio kpa. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie mógł sporządzić kserokopii akt administracyjnych (a już w ogóle całości tychże akt), a następnie dochodzić ich uwierzytelnienia przez organ administracyjny. Jak wskazano powyżej skarżący w ogóle nie wiedział, czy udostępniono mu całość akt, po wtóre zaś nie dysponuje on takimi przenośnymi środkami technicznymi, które umożliwiałyby mu sporządzenie w siedzibie organu kserokopii dokumentów. Jest nadto oczywiste, że skarżący posiada interes prawny w wydaniu mu kserokopii (bądź kserokopii uwierzytelnionych), jako że okazano mu jedynie luźne kartki z akt sprawy (stąd też niepewność, czy są to całe akta), nie ma możliwości (jako osoba tymczasowo aresztowana), aby osobiście zapoznawać się z aktami sprawy, nadto zaś toczy się równolegle inne postępowanie, w którym możliwym będzie składanie stosownych wniosków dowodowych związanych z niniejszym postępowaniem. Sąd I instancji nie uwzględniając tychże okoliczności nie tylko dopuścił się obrazy powołanych art. 73 § 1 i 2 kpa, ale także przepisów postępowania wskazanych na wstępie, ograniczając w istocie rozpoznanie skargi do analizy § l art. 73 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Jeśli chodzi o pierwszy z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, to na wstępie należy stwierdzić, że art. 73 kpa określa zasady udostępniania akt sprawy stronie. W § 1 tego przepisu stwierdza się, że "W każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów". Jak zatem trafnie zauważył Sąd I instancji przepis ten nakłada na organ administracji określony obowiązek, tj. obowiązek stworzenia stronie warunków umożliwiających przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Z kolei w § 2 postanawia się, że "strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony". Wynikają z tego unormowania dwa wnioski. Po pierwsze, wskazane w nim uprawnienia strony przysługują jej o tyle, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Po drugie zaś, z przepisu tego nie wynika obowiązek sporządzania przez organ administracyjny kserokopii akt administracyjnych lub ich odpisu i doręczenia ich stronie (wyrok NSA z 27 listopada 1996 r., I SA/Lu 139/96, niepubl.). Jeżeli tak, to uzasadnianie istnienia ważnego interesu strony li tylko koniecznością posiadania uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, czy to dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, czy to w celu ich wykorzystania ich w innych postępowaniach prawnych jest niewystarczające. Żądając wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów należy jeszcze wykazać, że nie ma się samemu możliwości sporządzenia pożądanych odpisów z akt sprawy. Istnienia tej drugiej przesłanki skarżący nie wykazał. Twierdzenie, że nie udostępniono mu całych akt sprawy jest nieprzekonywujące. Mógł przecież dokonać odpisów udostępnionych mu akt, zażądać ich uwierzytelnienia oraz zaświadczenia, że są to wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach jego sprawy. Z kolei zarzut naruszenia art. 134 § l p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie nie mógł być uznany za zasadny, ponieważ skarżący nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać "jego błędne zastosowanie". Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. został błędnie sformułowany przez skarżącego, ponieważ przepis ten zawiera co najmniej 3 normy prawne, a skarżący nie sprecyzował, naruszenie której zarzuca Sądowi I instancji. W konsekwencji zarzut ten nie mógł być rozpoznany przez NSA, ponieważ w tym zakresie nie zostały sprecyzowane granice skargi kasacyjnej. Na marginesie tylko Sąd pragnie zauważyć, że podziela stanowisko wyrażone w wyr. NSA z 30 listopada 2005 r., FSK 2396/04, (LEX nr 187531), że niewystarczające jest do podważenia wyroku powołanie wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia wskazanego przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez sąd I instancji, nie może natomiast polegać na błędnej czy mało wyczerpującej argumentacji sądu. Por. również wyr. NSA z 21 kwietnia 2004 r., FSK 181/04 (ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 36) oraz z 11 stycznia 2006r., II FSK 104/05, (OSP 2007, nr 1, poz. 7). W konsekwencji zaskarżone orzeczenie należało uznać za odpowiadające prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekł jak w sentencji.