II OSK 1782/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1226/09 odrzucającego skargę T. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA) postanowieniem z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1226/09 odrzucił skargę T. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu WSA wskazał, że w dniu 16 lipca 2009 r. do Sądu wpłynęła skarga T. W. reprezentowanego przez radcę prawnego J. Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009r. nr [...]. Jako że zgodnie z art. 221 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa) pismo wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego, które nie jest należycie opłacone, pozostawia się bez rozpoznania albo odrzuca bez wezwania o uiszczenie opłaty, jeżeli pismo podlega opłacie stałej (a więc, jeśli skarga podlega opłacie stałej to w stosunku do adwokata lub radcy prawnego istnieje obowiązek uiszczenia opłaty bez wezwania), to tym samym, skoro w niniejszej sprawie strona nie uiściła wpisu sądowego, skargę należało odrzucić. Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego zaskarżył w całości postanowienie WSA i zażądał jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie i obrazę przepisów prawa materialnego i postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, a to: 1) art. 7 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej jako: Konstytucja), poprzez de facto uznanie, że mylne pouczenie organu administracji publicznej rodzić może dla strony negatywne skutki prawne, jeżeli posiada ona profesjonalnego pełnomocnika a tym samym uznanie, że działania organów administracji publicznej nie mają żadnego znaczenia dla praw takiej strony i nie rodzą żadnej odpowiedzialności po stronie takich organów; 2) art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez de facto uznanie, że nie wszyscy są równi wobec prawa nawet wówczas, gdy mylnie poucza o obowiązkach stron organ administracji publicznej właściwy w toku postępowania; 3) art. 45 ust. 1 Konstytucji, poprzez de facto "pozbawienie strony do sprawiedliwego sądu", przez przyjęcie, że pouczenie organu właściwego w toku postępowania administracyjnego nie ma znaczenia, jeżeli stronę reprezentuje profesjonalny pełnomocnik; 4) art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji poprzez de facto uznanie, że przepis art. 233 i art. 221 ppsa jest zgodny z Konstytucją, co potwierdza brak skorzystania w tym zakresie przez WSA z art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, mimo iż ograniczenie prawa strony do sądu dokonano w demokratycznym państwie nie dla bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a przecież nawet "takie ograniczenia te" nie mogą naruszać istoty wolności i praw; 5) art. 92 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez de facto uznanie, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w szczególności jego § 2 i § 3 są zgodne z art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, mimo, iż zawierają określenie wysokości wpisów, co winno być regulowane przepisem ustawowym, gdyż ograniczenie praw i obowiązki obywateli zgodnie z przepisem art. 31 ust. 3 Konstytucji może określać ustawa; 6) art. 1 ust. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 ppsa poprzez niedokonanie kontroli działalności organu administracji publicznej i uznanie, że błędne pouczenie przez ten organ, wbrew jednoznacznemu przepisowi art. 112 kpa, nie stanowi przeszkody do odrzucenia skargi; 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ppsa w zw. z art. 166 ppsa poprzez niezastosowanie tego przepisu i odrzucenie skargi; 8) art. 3 § 1 ppsa poprzez niedokonanie kontroli działalności organu administracji publicznej i nieustalenie w stanie faktycznym, że organ administracji publicznej nie wskazał skarżącemu konta do wniesienia opłaty sądowej; 9) art. 58 § 1 ppsa poprzez niezastosowanie tego przepisu do odrzucenia skargi; 10) § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 18 września 2003 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie nie doszło do ustalenia, iż pełnomocnik zachował się zgodnie z pouczeniem organu administracji publicznej, na co zresztą zwrócił uwagę w samej skardze. Nie ustalono także czy organ wskazał stronie reprezentowanej przez pełnomocnika konto do wniesienia opłaty. Strona skarżąca podkreśliła, że jednoznaczna dyspozycja art. 112 kpa wskazuje wyraźnie, bez dokonywania rozróżnienia na stronę i profesjonalnego lub nieprofesjonalnego pełnomocnika strony, iż nie można ponosić konsekwencji z błędnego pouczenia dokonanego przez organ administracji publicznej. Poza tym analiza przepisów Konstytucji wskazanych w części wstępnej skargi kasacyjnej jednoznacznie, zdaniem strony skarżącej, wskazuje, iż przepis art. 221 ppsa, stanowiący podstawę postanowienia w sprawie niniejszej, nie jest zgodny z przepisami art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 2 Konstytucji, bowiem wprowadza nie tylko nieuzasadnioną nierówność, ale ponadto ogranicza prawo do sprawiedliwego sądu "bez względu na bezpieczeństwo państwa, porządku publicznego, czy ochrony środowiska, zdrowia czy moralności". W efekcie, jak wynika to z rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu, WSA nie dokonał kontroli działalności organu administracji publicznej ograniczając się jedynie do kontroli skarżącego, takim organem nie będącego - tym samym naruszył art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych a także art. 3 ppsa. WSA nie oparł wreszcie swojego rozstrzygnięcia o art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, lecz oparł się jedynie na normie wynikającej z 221 ppsa, co, zdaniem strony skarżącej, nie jest dopuszczalne. W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania - żona skarżącego D. W. poparła skargę kasacyjna w całości. Zdaniem uczestniczki postępowania, błędne pouczenie, jego brak lub wadliwość nie może szkodzić stronie, a w przypadku ww. postanowienia WINB, błędne pouczenie - w jej przekonaniu - polega na braku informacji określających niezachowanie jakich warunków może spowodować odrzucenie skargi tj. nie wskazuje na art. 221 ppsa. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 29 lipca 2009 r. odrzucającego skargę, WSA w żaden sposób nie dokonał oceny pouczenia postanowienia WINB. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. W związku z tym, rozważenie oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm. - dalej jako: pusa) i art. 3 § 1 ppsa poprzez niedokonanie kontroli działalności organu administracji publicznej i uznanie, że błędne pouczenie przez ten organ, wbrew jednoznacznemu przepisowi art. 112 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa), nie stanowi przeszkody do odrzucenia skargi - ma częściowe uzasadnienie. Zdaniem NSA, chociaż faktycznie, zgodnie z art. 221 ppsa pismo wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego, które nie jest należycie opłacone, pozostawia się bez rozpoznania albo odrzuca bez wezwania o uiszczenie opłaty, jeżeli pismo podlega opłacie stałej (a więc, jeśli skarga podlega opłacie stałej to w stosunku do adwokata lub radcy prawnego istnieje obowiązek uiszczenia opłaty bez wezwania), to jednak obowiązkiem Sądu I instancji - przed wydaniem swojego rozstrzygnięcia - jest zawsze, zgodnie z art. 1 pusa i art. 3 ppsa, kontrola całości postępowania organów administracji publicznej w sprawie, a więc wszystkich okoliczności sprawy koniecznych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a tym samym oczekuje się od niego szczególnego wyczulenia na każdy przejaw przekraczania prawa przez organy administracji - także spowodowanego dobrymi intencjami organów. Przekładając powyższe rozważania na okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że Sąd I instancji nie zauważył wady pouczenia udzielonego przez organ administracji co do kwestii wpisu od skargi wnoszonej do WSA. Co prawda, jak wynika z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.) wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności wynosi w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym 100 zł, to jednak z pouczenia organu administracji zawartego w skarżonym do WSA postanowieniu Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] o treści "Od skargi pobierany jest wpis, którego wysokość określi WSA" wynikało, że to WSA ten wpis określi, a więc w sprawie nie mamy do czynienia z wpisem stałym. Tylko zaś wpis stały nakłada na adwokata lub radcę prawnego będącego pełnomocnikiem strony obowiązek uiszczenia opłaty bez wezwania. Podsumowując powyższe, skoro WSA nie dostrzegł błędnego pouczenia dokonanego przez organ, którego wynikiem było nieopłacenie skargi przez pełnomocnika strony, to tym samym podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 221 ppsa przez WSA było nieuprawnione i takie rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie może się ostać. Naruszenie przez Sąd I instancji ww. przepisów proceduralnych czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia pozostałych przepisów przez WSA, w tym w szczególności prawa materialnego, gdyż ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowy, albo, jak w rozpatrywanym przypadku, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przez Sąd inne przepisy - w szczególności prawa materialnego. Skoro NSA uchylił zaskarżone postanowienie WSA, nie można uznać, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym postanowieniu nie został skutecznie podważony, a tym samym NSA nie widzi potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych. Rozpatrując sprawę ponownie WSA powinien wziąć pod uwagę treść zawartego w zaskarżonej decyzji pouczenia organu administracji, oceniając działanie strony skarżącej przez jego pryzmat. W świetle powyższych ustaleń, wobec usprawiedliwionego zarzutu przedstawionego we wniesionej skardze kasacyjnej, zaistniała konieczność uchylenia - na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i 2 ppsa - zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, ponieważ w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 ppsa, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200 - 204 ppsa. Dlatego też w art. 209 ppsa przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 ppsa) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 ppsa. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 ppsa wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi, poniesione przez skarżącego koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną na postanowienie o odrzuceniu skargi, podlegają zaliczeniu do poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i mogą być zasądzone na rzecz skarżącego od organu, w razie uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 ppsa. Natomiast o zwrocie kosztów sądowych, które zostały uiszczone a nie są kosztami należnymi, orzeka z urzędu, na podstawie art. 225 ppsa, sąd I instancji.