II OSK 1793/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 650/09 w sprawie ze skargi Zachodniopomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Barzkowicach na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia 6 maja 2008 r. nr 2/2008 w przedmiocie wprowadzenia programu działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych oddala skargę kasacyjną. II OSK 1793/09 U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 650/09, po rozpoznaniu skargi Zachodniopomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Barzkowicach na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia 6 maja 2008 r. nr 2/2008, w sprawie wprowadzenia programu działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych stwierdził nieważność zaskarżonego rozporządzenia w części dotyczącej : - paragrafu 75 ust. 3, w zakresie w jakim zobowiązuje Zachodniopomorski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w Barzkowicach do realizacji zadań określonych w paragrafie 59, 61,62, 63, 64, 65, 66, 73; - paragrafu 67 i paragrafu 71, w zakresie w jakim zobowiązuje Zachodniopomorski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w Barzkowicach do realizacji zadań określonych w tych przepisach. Stwierdził, że zaskarżone rozporządzenie nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w punkcie I wyroku do dnia uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu Sąd podał, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie w dniu 6 maja 2008 r. wydał, na podstawie art. 47 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005, nr 239, poz. 2019 ze zm.), rozporządzenie nr 2/2008, w sprawie wprowadzenia programu działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych (publ. Dz. Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego Nr 48, poz. 1025). Skargę na powyższe rozporządzenie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Zachodniopomorski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w Barzkowicach - na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze Dyrektor Zachodniopomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Barzkowicach wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowego aktu w zakresie paragrafów: 59, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 71, 73, w związku z § 75 ust. 3. Skarżący wskazał, że Zachodniopomorski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w Barzkowicach działa w oparciu o ustawę o jednostkach doradztwa rolniczego z dnia 22 października 2004 r. (Dz. U. Nr 251, poz. 2507 ze zm.), która określa jego organizację, zadania i zasady działania oraz wskazuje źródła finansowania. W ramach zadań z zakresu doradztwa rolniczego ośrodki współdziałają m. in. w realizacji zadań wynikających z programów rolno - środowiskowych oraz programów działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych i w tym zakresie współpracują z regionalnymi zarządami gospodarki wodnej. Taka współpraca miała miejsce w ramach realizacji programu działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych w latach 2004 - 2008, wprowadzonego Rozporządzeniem nr 3/2004 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 29, poz. 525), które utraciło moc w wyniku wydania zaskarżonego aktu. Do zadań ośrodka określonych w tym programie należało szkolenie rolników, doskonalenie kadry doradców, przygotowywanie tzw. gospodarstw pokazowych oraz organizacja seminariów. Wówczas w ocenie skarżącego całość zleconych rozporządzeniem zadań pokrywała się z ustawowymi zadaniami ośrodka. Dyrektor Zachodniopomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Barzkowicach podnosił, że program określony rozporządzeniem nr 2/2008 na kolejne cztery lata, pomimo tego, że odpowiada wymogom określonym w przepisie artykułu 84 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008, Nr 25, poz. 150, ze zm.) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań jakim powinny odpowiadać programy działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych z dnia 23 grudnia 2002 r. (Dz. U. 2003, Nr 4, poz. 44) wydanego na podstawie art. 47 ust. 8 pkt. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 - Prawo wodne, narusza przepis art. 15 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego. Zgodnie z tym przepisem jedynie minister właściwy do spraw rozwoju wsi może, w drodze rozporządzenia, nałożyć na jednostkę doradztwa rolniczego obowiązek realizacji dodatkowych zadań z zakresu doradztwa rolniczego, innych niż określone w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, mając na względzie realizację szczególnie ważnych celów gospodarczych lub społecznych albo potrzeby obrony kraju. Jednocześnie w przypadku nałożenia dodatkowych zadań, jednostkom doradztwa rolniczego zapewnia się na ich realizację środki finansowe z budżetu państwa. Zdaniem skarżącego bezpodstawne było zakwalifikowanie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie (w skrócie RZGW), działań związanych z prowadzeniem rejestru istotnych źródeł emisji związku azotu czy monitorowaniem stanu rolnictwa do nawet szeroko rozumianego doradztwa rolniczego. Tym samym niedopuszczalne było powierzenie Zachodniopomorskiemu Ośrodkowi Doradztwa Rolniczego - przepisem § 75 ust. 3 przedmiotowego rozporządzenia - do realizacji zadań określonych przez § 59, 61 - 66, 71 pkt 2 oraz 73. Zadania te polegać mają na m. in. na identyfikacji i rejestracji istotnych źródeł emisji związków azotu oraz ich aktualizacji, udzielania maksymalnej pomocy wszystkim zobowiązanym do podejmowania działań w ramach programu, jak również monitorowania stanu rolnictwa. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie domagał się jej oddalenia i stwierdził, że program działań stanowiący załącznik do rozporządzenia nr 2/2008 nie uchybia przepisowi art. 15 (ani żadnemu innemu) ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego, a wręcz przeciwnie regulacje programu znajdują pełne oparcie w przepisach tej ustawy. Podstawą zobowiązania Ośrodka do realizacji zadań określonych w przedmiotowym programie był bowiem w ocenie Dyrektora RZGW w Szczecinie art. 4 ust. 10 pkt 2 powołanej ustawy. Przepis ten nakazuje wojewódzkim ośrodkom doradztwa rolniczego współdziałanie w realizacji zadań wynikających z programów rolno środowiskowych oraz programów działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych. W ustawie z dnia 22 października 2004r. o jednostkach doradztwa rolniczego nie przewidziano żadnych ograniczeń co do rodzaju działań ośrodków doradztwa rolniczego będących przejawem współdziałania w realizacji zadań wynikających z programów rolno - środowiskowych oraz programów działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych. Nadto, Dyrektor RZGW w Szczecinie zaznaczył, że projekt przedmiotowego programu zgodnie z wymaganiami przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych (Dz. U. 2003, Nr 4, poz. 44) został uzgodniony z zainteresowanymi użytkownikami gruntów rolnych, przedstawicielami organizacji rolniczych, przedstawicielami użytkowników wód. Projekt rozporządzenia stosownie do przepisu art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. 2001, Nr 80, poz. 872 ze zm.) został uzgodniony z Wojewodą Zachodniopomorskim. Także Minister Środowiska po dokonaniu kontroli rozporządzenia nr 2/2008 nie stwierdził żadnych uchybień w treści tego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie podzielił argumentów Dyrektora RZGW w Szczecinie, że art. 4 ust. 2 pkt 10 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego jest wystarczającą podstawą do tego, aby nałożyć na Zachodniopomorski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w Barzkowicach obowiązki co do których skarżący wystąpił o stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 10 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego, ośrodki wojewódzkie współdziałają w realizacji zadań wynikających z programów rolno środowiskowych oraz programów działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych. Zdaniem sądu "współdziałanie" należy rozumieć jako współpracę, a podstawą do określenia jej treści mogą być wyłącznie zadania jednostek doradztwa rolniczego określone w art. 2 i 4 wspomnianej ustawy. Istota zadań ośrodka doradztwa rolniczego sprowadza się zaś do szkolenia, edukowania, informowania i doradzania. Sąd nie podzielił też poglądu Dyrektora RZGW w Szczecinie, że w ustawie o jednostkach doradztwa rolniczego nie przewidziano żadnych ograniczeń co do rodzaju działań ośrodków doradztwa, będących przejawem współdziałania w realizacji zadań wynikających z programów mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych. Zachodniopomorski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w Barzkowicach w okresie, w którym wydano zaskarżone rozporządzenie, był państwowym jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną podległą właściwemu wojewodzie, który powoływał dyrektora ośrodka oraz nadawał w drodze zarządzenia statut ośrodkowi doradztwa. Aktualnie, ośrodki te podlegają właściwemu sejmikowi województwa i są samorządowymi wojewódzkimi osobami prawnymi. Jednakże bez zmiany pozostał art. 15 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego, który stanowi, że wyłącznie minister właściwy do spraw rozwoju wsi może w drodze rozporządzenia nałożyć na jednostkę doradztwa rolniczego obowiązek realizacji dodatkowych zadań z zakresu doradztwa rolniczego innych niż określone w art. 4 ust. 1 i 2, mając na względzie realizację szczególnie ważnych celów gospodarczych lub społecznych albo potrzeby obrony kraju. Jednocześnie ustawodawca zaznaczył w ust. 2 art. 15, że w przypadku nałożenia dodatkowych zadań jednostkom doradztwa rolniczego zapewnia się na ich realizację środki finansowe z budżetu państwa. Sąd I instancji wskazał, że choć art. 84 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008, nr 25, poz. 150, ze zm.) zgodnie z którym opracowany został program zawarty w rozporządzeniu nr 2/2008, daje podstawę do tego, aby określić podmioty do których skierowane są obowiązki ustalone w programie, to jednak zakres tych obowiązków nie może naruszać ustawowo określonego statusu jednostek doradztwa rolniczego w odniesieniu do wykonywanych przez te jednostki zadań. Obowiązki określone w przedmiotowym programie tj.: wykonanie i aktualizacja identyfikacji istotnych źródeł emisji związków azotu (§ 59), sporządzenie rejestru istotnych źródeł emisji związków azotu (§ 61), opracowanie indywidualnych kart identyfikacyjnych (§ 62), informacja dotycząca wpisu do rejestru i jego skutków (§ 63), sporządzenie rejestru w wersji elektronicznej (§ 64), aktualizacja rejestru i informowanie o tym Dyrektora RZGW (§ 65), oraz inne działania będące konsekwencją sporządzonego rejestru (§ 66 i 67), udzielanie pomocy finansowej zobowiązanym do realizacji programu (§ 71) oraz monitoring stanu rolnictwa w zakresie m.in. istotnych źródeł emisji związków azotu (§ 73) - odbiegają zdaniem Sądu w istotny sposób od zadań Zachodniopomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Barzkowicach określonych w art. 2 i 4 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego. Taki zakres nałożonych obowiązków, to w istocie dodatkowe zadania i wobec powyższego musiałyby zostać nałożone w drodze odrębnego aktu prawnego Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do Zachodniopomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Barzkowicach. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 sierpnia 2009 r. wniósł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi Zachodniopomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Barzkowicach. Jako podstawę kasacyjną wskazał naruszenie prawa materialnego, przez: 1. błędną wykładnię przepisu art. 4 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz. U. z 2004 r. Nr 251, poz. 2507, z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że realizowane przez wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego w ramach prowadzonego doradztwa rolniczego, współdziałanie w realizacji zadań wynikających z programów działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych, nie może polegać na prowadzeniu rejestru istotnych źródeł emisji związków azotu oraz monitoringu stanu rolnictwa w rozumieniu postanowień programu działań, stanowiącego załącznik do rozporządzenia nr 2/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie wprowadzenia programu działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego Nr 48, poz. 1025), zwanego dalej "Programem działań"; 2. błędną wykładnię przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego, polegającą na przyjęciu, że wyłącznie Minister właściwy do spraw rozwoju wsi mógłby nałożyć na Zachodniopomorski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w Barzkowicach obowiązki prowadzenia rejestru istotnych źródeł emisji związków azotu oraz monitoringu stanu rolnictwa w rozumieniu postanowień programu działań, bowiem byłyby to inne niż określone w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy, zadania z zakresu doradztwa rolniczego; 3. błędną wykładnię przepisu art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że ustalone w programie działań mającym na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych, obowiązki prowadzenia rejestru istotnych źródeł emisji związków azotu oraz monitoringu stanu rolnictwa w rozumieniu postanowień programu działań, nie mogą być skierowane do wojewódzkiego ośrodka doradztwa rolniczego. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie wskazał, że przepis art. 2 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego, stanowi, że zadaniem wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego jest prowadzenie doradztwa rolniczego obejmującego działania w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi, rynków rolnych oraz wiejskiego gospodarstwa domowego, mające na celu poprawę poziomu dochodów rolniczych oraz podnoszenie konkurencyjności rynkowej gospodarstw rolnych, wspieranie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, a także podnoszenie poziomu kwalifikacji zawodowych rolników i innych mieszkańców obszarów wiejskich. Konkretyzacji działań realizowanych przez wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego w ramach prowadzonego doradztwa rolniczego, ustawodawca dokonał w przepisie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy. Wśród działań skonkretyzowanych w tym przepisie w pkt 10 wymienia się współdziałanie w realizacji zadań wynikających z programów rolno - środowiskowych oraz programów działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych. Ustawodawca nie określił jednak na czym takie współdziałanie ma polegać, tym samym nie wprowadził żadnych ograniczeń co do rodzaju działań ośrodków doradztwa rolniczego będących przejawem współdziałania w realizacji zadań wynikających z programów działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych. W kontekście tej regulacji Sąd I instancji dokonał wadliwej interpretacji przepisu art. 4 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego. Przyjął bowiem, że realizowane przez wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego zadania i współdziałanie w realizacji zadań wynikających z programów mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych, nie może polegać na prowadzeniu rejestru istotnych źródeł emisji związków azotu oraz monitoringu stanu rolnictwa w rozumieniu zaskarżonego programu działań. Tymczasem współdziałanie w realizacji zadań wynikających z programów mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych są sui generis działaniami doradztwa rolniczego realizowanego przez wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego. Stanowisko Sądu I instancji podważa, zdaniem autora skargi kasacyjnej sens przepisu art. 4 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego i godzi w założenie o racjonalności ustawodawcy. Gdyby bowiem przyjąć pogląd Sądu, że podstawą do określenia treści współdziałania w realizacji zadań wynikających z programów mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych, mogą być wyłącznie zadania jednostek doradztwa przedstawione w art. 2 i 4 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego, to należy zwrócić uwagę, na treść art. 4 ust. 2 pkt 11 tej ustawy, który do działań realizowanych przez wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego w ramach prowadzonego doradztwa rolniczego, zalicza prowadzenie analizy przemian poziomu i jakości produkcji rolniczej i funkcjonowania gospodarstw rolnych. W treści współdziałania wynikającego z ww. przepisu mieści się monitoring stanu rolnictwa oraz prowadzenie rejestru istotnych źródeł emisji związków azotu, w rozumieniu postanowień zaskarżonego programu. Monitoring stanu rolnictwa oraz prowadzenie rejestru istotnych źródeł emisji związków azotu w rozumieniu postanowień programu działań, polega bowiem na analizowaniu przemian poziomu i jakości produkcji rolniczej i funkcjonowania gospodarstw rolnych ( § 73 ust. 1 programu działań). Nadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że prowadzenie rejestru istotnych źródeł emisji związków azotu oraz monitoring stanu rolnictwa, w rozumieniu postanowień programu, może stanowić realizowane przez wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego w ramach prowadzonego doradztwa rolniczego, współdziałanie w realizacji zadań wynikających z programów mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego. Z tego też względu nałożenie na wojewódzki ośrodek doradztwa rolniczego obowiązków prowadzenia rejestru istotnych źródeł emisji związków azotu oraz monitoringu stanu rolnictwa, nie wymagało wydania stosownego rozporządzenia przez Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Nieprawidłowa była, zdaniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, dokonana przez Sąd I instancji, interpretacja art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego, poprzez przyjęcia, że wyłącznie Minister właściwy do spraw rozwoju wsi mógłby nałożyć na Zachodniopomorski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w Barzkowicach obowiązki prowadzenia rejestru istotnych źródeł emisji związków azotu oraz monitoringu stanu rolnictwa w rozumieniu postanowień programu działań, bowiem byłyby to inne niż określone w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy, zadania z zakresu doradztwa rolniczego. Poza tym Sąd I instancji wadliwie zinterpretował przepis art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, gdyż przyjął, że ustalone w programie obowiązki prowadzenia rejestru istotnych źródeł emisji związków azotu oraz monitoringu stanu rolnictwa, w rozumieniu postanowień programu działań, nie mogą być skierowane do wojewódzkiego ośrodka doradztwa rolniczego, gdy tymczasem z treści tego przepisu wynika jednoocznie, że obowiązki te mogły być skierowane do wojewódzkiego ośrodka doradztwa rolniczego. Dlatego dopuszczalne było powierzenie Zachodniopomorskiemu Ośrodkowi Doradztwa Rolniczego w Barzkowicach postanowieniem § 75 ust. 3 - zadań określonych w postanowieniach § 59, § 61 - 66, § 70, § 71 pkt 2 oraz § 73 - kwestionowanego programu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego była skarga kasacyjna Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie, zarzucająca Wyrokowi Sądu I instancji wadliwość uznania, iż kontrolowany przez ten Sąd akt prawa miejscowego - rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia 6 maja 2008r. nr 2/2008 narusza przepisy prawa, co dawało Sądowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności w części. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki wskazanych przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, okazały się bezzasadne. Odnosząc się do pierwszego ze sformułowanych zarzutów, to jest błędnej wykładni przepisu art. 4 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz. U. z 2004 r. Nr 251, poz. 2507, z późn. zm.), to należało uznać, iż jest on chybiony. W ocenie autora skargi, miał polegać na wadliwym przyjęciu przez Sąd, że choć Ośrodek Doradztwa Rolniczego w Barzkowicach jest ustawowo zobowiązany do współdziałania w realizacji zadań wynikających z programów mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych, to nie mógł być zobowiązany kwestionowanym aktem do prowadzenia rejestru istotnych źródeł emisji związków azotu oraz monitoringu stanu rolnictwa w rozumieniu postanowień programu działań, stanowiącego załącznik do rozporządzenia nr 2/2008. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując wykładni art. 4 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego, prawidłowo Sąd Wojewódzki uznał, że przepis ten nie mógł być podstawą do nałożenia na Zachodniopomorski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w Barzkowicach obowiązków o jakich mowa w § 59, § 61, § 62, § 63, § 64, § 65, § 66, § 67, § 71, § 73, w związku z § 75 ust. 3 kwestionowanego rozporządzenia. Wprawdzie przepis ten stanowi, iż wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego współdziałają w realizacji zadań wynikających z programów mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych, to jednak słusznie Sąd Wojewódzki wskazał, że "współdziałanie" należy rozumieć jako współpracę. Jednocześnie stwierdzić należy, że podstawą do zakreślenia ram tej współpracy mogły być wyłącznie zadania jednostek doradztwa rolniczego sformułowane w art. 2 i 4 wspomnianej ustawy. Gdyby natomiast obowiązki te wykraczały poza zakres ustawowy, których istota sprowadza się do doradzania, informowania, szkolenia i edukowania, to wówczas współdziałanie wymagałoby porozumienia administracyjnego między jednostkami, które nie pozostają w hierarchicznym podporządkowaniu i mają odrębną podmiotowość prawną. Zarzut opisany w punkcie drugim podstawy kasacyjnej łączy się niewątpliwie z zarzutem z punktu pierwszego. Twierdzenie, iż w ustawie o jednostkach doradztwa rolniczego nie przewidziano żadnych ograniczeń co do rodzaju działań ośrodków doradztwa, będących przejawem współdziałania w realizacji zadań wynikających z programów mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych, nie jest uprawnione. Treść tego współdziałania musi bowiem wynikać z ogólnych kompetencji ośrodków doradztwa rolniczego nadanych im na mocy ustawy. Kompetencje jednostki organizacyjnej mającej osobowość prawną i realizującej w imieniu Państwa określone działania nie mogą być bowiem domniemane. W tym przypadku kompetencje Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Barzkowicach wynikają z art. 2 i 4 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego. Nie jest dopuszczalne aby w drodze aktu prawa miejscowego, jakim jest rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia 6 maja 2008r. nr 2/2008, tworzone były normy kompetencyjne dla działania jednostek organizacyjnych powołanych ustawą dla realizacji funkcji publicznoprawnych. Kompetencje takich jednostek muszą być zawsze wyraźnie określone, a nie domniemane czy też dowolnie kreowane. Wykładnia przepisu art. 4 ust. 2 pkt 10 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego zaproponowana w skardze kasacyjnej pozwalałaby na samodzielne kształtowanie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie obowiązków Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Barzkowicach, jeśli tylko w ocenie Zarządu Gospodarki Wodnej, służyłyby realizacji celu w postaci ograniczenia odpływu azotu ze źródeł rolniczych i nawet gdyby nie mieściły się w szeroko rozumianej działalności doradztwa rolniczego. Odnosząc się do zarzutu opisanego w punkcie trzecim podstawy kasacyjnej wskazać należy, iż jakkolwiek art. 84 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008, nr 25, poz. 150, ze zm.) zgodnie z którym opracowany został program zawarty w rozporządzeniu nr 2/2008 dawał podstawę do tego, aby wskazać podmioty do których skierowane są obowiązki ustalone w programie, to jednak obowiązki te muszą mieścić się w ramach ustawowo określonych kompetencji podmiotów na które je nałożono. Muszą być również zgodne ze statusem jednostek doradztwa rolniczego w odniesieniu do wykonywanych przez te jednostki zadań. Taką wykładnię wskazanych przepisów, wzmacnia treść art. 15 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego, który stanowi, że wyłącznie minister właściwy do spraw rozwoju wsi, może w drodze rozporządzenia nałożyć na jednostkę doradztwa rolniczego obowiązek realizacji dodatkowych zadań z zakresu doradztwa rolniczego innych niż określone w art. 4 ust. 1 i 2, mając na względzie realizację szczególnie ważnych celów gospodarczych lub społecznych albo potrzeby obrony kraju. Treść tego przepisu wskazuje, iż do kompetencji wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego należą tylko ustawowo określone obowiązki związane z działalnością z zakresu doradztwa rolniczego. Fakt, że przedmiotowy program został uzgodniony stosownie z art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. 2001, Nr 80, poz. 872 ze zm.) z Wojewodą oraz z Ministrem Środowiska, którzy nie stwierdzili uchybień w treści tego aktu, nie może mieć znaczenia prawnego w tej sprawie, ani przesądzać o jego legalności. Słusznie zatem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do Zachodniopomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Barzkowicach. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.