II OSK 1795/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.), Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant inspektor sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 1003/21 w sprawie ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 2 listopada 2021 r. nr ZOA-VIII.7721.10.2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 1003/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę L. Sp. z o.o. w L. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 listopada 2021 r. nr ZOA-VIII.7721.10.2021, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin, zwanego dalej "PINB", z dnia 13 sierpnia 2021 r., znak PNB.IO.I.5160.33.2021, wydane na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "p.b.", o wstrzymaniu inwestorowi – L. Sp. z o.o. w L. samowolnie wykonanych robót budowlanych obejmujących budowę parkingu dla samochodów osobowych na działce nr [...] przy ul. C. w L. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L. Sp. z o.o. w L. zaskarżając ww. wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w zw. z art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", oraz art. 144 k.p.a. - przez nie rozważenie zarzutu skargi dotyczącego braku precyzyjnego rozstrzygnięcia w postanowieniu organu, a w konsekwencji oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art.. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przez nie dokonanie przez Sąd wnikliwej oceny akt postępowania administracyjnego oraz oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego oraz nienależytego ustalenia stanu faktycznego, b) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 3 pkt 1 i pkt 3 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - przez ich błędne zastosowanie do stanu faktycznego, pomimo, iż przedmiotowe roboty budowlane nie spowodowały powstania obiektu budowlanego i w konsekwencji oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, 2. art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - przez jego niezastosowanie do stanu faktycznego, pomimo zaistnienia przesłanek do jego zastosowania i w konsekwencji oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd błędnie zaakceptował ocenę organu traktującą utwardzenie gruntu jako samodzielną budowlę stanowiącą parking, nie uwzględnił bowiem, iż po wyłączeniu z utwardzonej działki nr [...] terenu rekreacji, utwardzona działka nr [...] stanowi jedynie drogę dojazdową wewnętrzną prowadzącą od ul. C. do budynku i parkingu znajdujących się na działce nr [...]. Utwardzenie działki nr [...] stanowi więc klasyczny przykład urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b. służącego zwiększeniu użyteczności obiektów budowlanych zlokalizowanych na sąsiedniej działce nr [...]. Skarżąca zarzuciła również, że Sąd nie rozważył, czy postanowienie organu odnosi się tylko do obszaru hipotetycznego parkingu na działce nr [...], czy też do całego obszaru 1.297 m2 czyli obszaru obejmującego również teren rekreacyjny. Zdaniem skarżącej treść postanowienia nie pozwala na bezsporne ustalenie obszaru, na którym miały zostać wykonane roboty budowlane objęte postanowieniem. Taka redakcja postanowienia jest niedopuszczalna, ponieważ orzeczenie to będzie bezpośrednio poprzedzało decyzję o rozbiórce, wobec czego przedmiot tego postanowienia powinien być określony tak aby nie było wątpliwości co do jego zakresu. Kwestionując ustalenia Sądu odnośnie przeznaczenia spornego terenu skarżąca wskazała, że wśród znaków znajdujących się na działce nr [...] znajduje się, m.in. znak drogowy: zakazu zatrzymywania się i postoju. Powyższe oznacza, że skarżąca nie wyraża zgody na parkowanie pojazdów na obszarze, do którego odnosi się ten znak i nie przewiduje strefy postojowej na żadnej części placu. Natomiast utwardzony teren działki nr [...] (nieobjęty terenem rekreacyjnym) stanowi wyłącznie szlak komunikacyjny (pieszo – jezdny) prowadzący do budynku wydziału komunikacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wykonane przez skarżąca roboty budowlane słusznie zakwalifikowano jako budowę parkingu, czy też może stanowiły one jedynie utwardzenie terenu. Stosownie do art. 3 pkt 9 p.b., ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach budowlanych - należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Pojęcie "utwardzenie powierzchni gruntu" w ustawie – prawo budowalne nie jest zdefiniowane. Z brzmienia art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. nie wynika również, na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu, czy też jakim celom może służyć wykonanie takich robót budowlanych i jakie może być przeznaczenie docelowe tak utwardzonej powierzchni. Zatem wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej i przeznaczenie tak utwardzonego terenu może być różne, ale roboty budowlane wykonywane na podstawie tego przepisu nie powinny doprowadzić do powstania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. II OSK 593/12). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o tym, czy nie został przekroczony zakres regulacji z art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. decyduje sposób użytkowania i przeznaczenia utwardzonego terenu. Jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki, a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną - funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 9 p.b. jest nieuzasadnione (por. wyrok z 19 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 701/16). Urządzenie budowlane z natury swej pozostaje bowiem w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym, w stosunku do którego pełni funkcję służebną. Utwardzenie gruntu może stanowić odrębną budowlę, o ile jest dokonywane w celu powstania obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji. Wówczas tak urządzony (tj. utwardzony) teren, pełni samodzielną funkcję jako np.: plac składowy, manewrowy, postojowy, czy parkingowy albo droga wewnętrzna. Zatem, gdy utwardzenie terenu pełni funkcję samodzielną lub dominującą, a nie służebną, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, wedle ogólnej zasady z art. 28 ust. 1 p.b. Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozostawia wątpliwości także Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, że przedmiotem niniejszej sprawy jest budowa obiektu budowalnego, tj. parkingu, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Samo powoływanie się przez skarżącą, że dokonała utwardzenia terenu nie jest wystarczające, ponieważ w rzeczy samej takie utwardzenie terenu, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie jest utwardzeniem gruntu samym w sobie, lecz stanowi wykonanie miejsc postojowych, o czym świadczy sposób zagospodarowania nieruchomości, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. A mianowicie na terenie działki nr ewid. [...] przyległym do działki nr [...] zrealizowano utwardzenia z kostki betonowej o wymiarach pojedynczej kostki 17 cm x 17 cm. Przestrzeń pomiędzy kostkami została wypełniona drobnym kruszywem, zaś szerokość spoiny wynosi ok. 3 cm. Powierzchnia została przykryta wierzchnią warstwą ziemi grubości od 1 cm do 4 cm i posianą trawą. Utwardzenie to ma kształt zbliżony do trapezu o bokach 55,00 m x 30,25 m x 10,95 m x 57,30 m x 13,60 m. Przedmiotowe utwardzenie zostało wykonane w sposób identyczny jak na parkingu znajdującym się na działce nr ewid. [...] (kostka betonowa o wymiarach 17 cm x17 cm i grubości 8 cm na podkładzie betonowym o grubości ok. 50 cm). Powierzchnia utwardzonego terenu wynosi ok. 1297 m2, ma kształt pięciokąta i na powstałym terenie może parkować ok. 30 pojazdów. W zachodniej części przedmiotowego terenu znajdują się dwie lampy oświetleniowe, rozdzielnica elektryczna oraz trzy znaki drogowe. Ponadto znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna potwierdza, że utwardzenie powierzchni działki służy postojowi samochodów, zatem stanowi parking. Dla Sądu jasnym jest, iż udokumentowany w aktach sprawy obiekt budowlany nie jest urządzeniem budowlanym, o jakim mowa art. 3 pkt 9 p.b. Na pełną akceptację zasługują przekonujące argumenty WINB, który wyjaśnia, że w myśl przepisów ustawy prawo budowlane nie wymagała pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę może obejmować wyłącznie plac postojowy o tego rodzaju parametrach i przeznaczeniu, który może być traktowany jako urządzenie budowlane o ile służy obsłudze innego obiektu budowlanego, a więc nie ma charakteru samodzielnego. Takie też stanowisko prezentuje w niniejszej sprawie skarżąca wskazując, że sporny teren: "stanowi wyłącznie szlak komunikacyjny (pieszo – jezdny)" oraz " stanowi jedynie drogę dojazdową wewnętrzną" do budynku i parkingu znajdujących się na działce nr [...]. Odnosząc się do powyższego Sąd wyjaśnia, że szlak komunikacyjny i droga wewnętrzna nie są tożsamymi pojęciami. Jeśli zamiarem skarżącej było wykazanie, że utwardzony teren stanowi drogę dojazdową wewnętrzną, to zdaje się ona nie dostrzegać, że budowa takiej drogi, zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. również wymaga pozwolenia na budowę. Jeżeli zaś skarżąca dąży do kwalifikacji przedmiotowych robót jako "szlaku komunikacyjnego, pieszo – jezdnego", to wymagane było wykazanie, że nie mamy do czynienia z parkingiem, lecz z "urządzeniem budowlanym" – przejazdem, o jakim mowa w art. 3 pkt 9 p.b., a tego w skardze kasacyjnej zabrakło, co czyni jej argumentację nieskuteczną. Zdaniem Sądu, w niniejszym postępowaniu wykonane utwardzenie działki nie jest powiązane z żadnym obiektem budowlanym, w konsekwencji czego nie jest możliwym zakwalifikowanie przedmiotowych robót jako wykonanie urządzenia budowlanego. W związku z powyższym nie można zgodzić się z argumentacją prezentowaną w skardze, że sporny teren należy potraktować jako drogę dojazdową do działki nr [...] i zlokalizowanego na niej budynku. Sąd w pełni akceptuje konstatacje Sądu I instancji, iż utwardzona przestrzeń działki stanowi parking odpowiadający pojęciu obiektu budowlanego. Powyższej oceny spornego terenu nie zmienia podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność umieszczenia na nim trzech znaków drogowych wskazujących – w ocenie skarżącej – że nie przewiduje ona strefy postojowej na żadnej części placu. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że na spornym terenie umieszczono trzy znaki drogowe – "zakaz zatrzymywania się i postoju". Każdy ze znaków umieszczony został bezpośrednio przy trenażerach ściśle ogrodzonych słupkami, obok których umieszczono po jednej ławce i jednym stojaku na rowery. Pod znakiem "zakaz zatrzymywania się i postoju" znajduje się znak "parking dla rowerów". Jednakże wszystkie trzy znaki umieszczone zostały w jednej linii, wzdłuż tej samej ściany pięciokąta wyznaczającego obszar parkingu, w bezpośrednim sąsiedztwie stanowiska z urządzeniem rekreacyjnym. W ocenie Sądu takie ich umiejscowienie nie potwierdza argumentacji skarżącej, że nie przewidywała strefy postojowej na żadnej części placu. O powyższym zamiarze skarżącej świadczyłoby umieszczenie ww. znaku przy wjeździe na sporny teren. Ustawiony przy wjeździe znak "zakaz zatrzymywania się i postoju" oraz "parking dla rowerów" nie budziłby żadnych wątpliwości odnośnie przeznaczenia utwardzonego terenu. Natomiast umieszczenie trzech takich znaków przy jednej ze ścian, bezpośrednio przy każdym stanowisku z ogrodzonym słupkami trenażerem, ławką i stojakiem dla rowerów nie wyklucza możliwości parkowania w innych częściach placu. Nietrafny okazał się również zarzut oparty na podstawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przywołany przepis określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, wobec czego stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy to uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w przepisie lub elementy te są sformułowane w sposób na tyle niepełny, niejasny lub oderwany od realiów sprawy, że nie pozwalają na rekonstrukcję podstawy i motywów rozstrzygnięcia, uniemożliwiając kontrolę wyroku. Oceniając uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie można stwierdzić, że jest ono dotknięte tak kwalifikowanymi uchybieniami. Motywy rozstrzygnięcia zostały w uzasadnieniu przedstawione odpowiednio precyzyjnie. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia zatem podstawowe wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Przeznaczenie i rozmiary placu udokumentowane protokołami kontroli, a także zdjęciami z tych kontroli są, zgodne z ustaleniami organów dotyczącymi kwalifikacji obiektu jako parkingu. Stanowisko Sądu w tym względzie zostało przekonująco uzasadnione. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; art. 8 k.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Nie można również zgodzić się, że Sąd I instancji winien uchylić postanowienie organu z uwagi na jego nieprecyzyjną i niezrozumiałą treść, która nie pozwala na ustalenie obszaru objętego postanowieniem. W odniesieniu do powyższego Sąd wskazuje, że powierzchnia ta została wskazana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB, z którego jasno wynika, że wstrzymane zostały samowolnie wykonywane roboty budowlane obejmujące budowę parkingu dla samochodów osobowych o powierzchni 1297 m2. Nie ma przy tym znaczenia, że na terenie parkingu dokonano montażu trzech trenażerów. Istotnym jest bowiem, że strona najpierw dopuściła się samowoli obejmującej budowę parkingu, podejmując roboty polegające na utwardzeniu terenu o wskazanej powierzchni. Następnie na terenie tym – już po wszczęciu postepowania w sprawie robót budowlanych dokonano montażu trzech urządzeń rekreacyjno-sportowych, na montaż których również nie przedstawiono w trakcie kontroli stosownego zgłoszenia – wymaganego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 28 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy). Montaż trenażerów nie zmienia zaś faktu, że w sprawie miało miejsce samowolne wykonywanie robót budowlanych. Zatem wobec wyraźnego określenia powierzchni (1297 m2), na której miały miejsce samowolnie wykonywane roboty budowlane, niezasadny jest zarzut wskazujący na brak możliwości ustalenia obszaru, do którego skierowany jest nakaz. W tych warunkach w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b., zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W związku z tym zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 i pkt 3 w oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. są nieuzasadnione. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.