II OSK 1799/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędziowie sędzia NSA Marek Gorski sędzia NSA Ludwik Żukowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. T. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 678/07 w sprawie ze skargi B. T. [...] w W. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną 1. Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2007 r. VII SA/Wa 678/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. M. T. "[...]" na decyzję Komendanta Głównego Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podał następujący stan sprawy: a) Komendant Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Nowym Sączu, decyzjami z dnia [...] października 2006 r., oznaczonymi numerami [...], [...] i [...], nakazał B. T., działającemu pod firmą "B. M. T. [...]", usunięcie stwierdzonych uchybień w Centrum [...] "[...]" w K.-Z. przy ul. [...]. b) B. T. wystąpił do Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności trzech decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Nowym Sączu z dnia [...] października 2006 r. c) Organ odwoławczy odmówił uwzględnienia powyższego wniosku, wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], na podstawie art.157 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu skoncentrowano się na zastrzeżeniach strony do przebiegu postępowania administracyjnego (nieudostępnienie stronie pism dotyczących interpretacji przepisów, poprawność ustaleń faktycznych w toku kontroli budynku strony, podpisanie przez stronę protokołów kontroli sporządzenie). Decyzja wyjaśniała również powody nałożenia na stronę obowiązku zapewnienia dodatkowego zapasu wody potrzebnej do zasilenia instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w jednym lub kilku zbiornikach, powołując się w tym zakresie na § 20 ust.2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. nr 80, poz.563). c) Orzekając w II. instancji, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wydał decyzję z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], uchylającą decyzję organu I. instancji w części powołującej art.157 § 3 K.p.a. jako jej podstawę prawną i w to miejsce wskazał art.158 § 1 K.p.a., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając za prawidłowe wszystkie motywy decyzji wydanej w I. instancji. 2. Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 678/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. M. T. na decyzję Komendanta Głównego Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...]. Organy Państwowej Straży Pożarnej prawidłowo ustaliły, że decyzje Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Nowym Sączu z dnia [...] października 2006 r., nr [...], nr [...], nr [...] nie są dotknięte żadną z wad wskazanych w art.156 § 1 K.p.a. Sąd nie uwzględnił również zarzutu pozbawienia strony udziału w postępowaniu (art.10 § 1 K.p.a.) i szeroko to uzasadnił. Rozważania organu w kwestii konieczności budowy zbiornika przeciwpożarowego dla ochrony m.in. obiektu zawierającego basen kąpielowy o większej pojemności wodnej, niż wymagany zbiornik przeciwpożarowy Sąd uznał za słuszne. Obowiązek zapewnienia wody potrzebnej do zasilenia w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100 m³ (pkt 3. kwestionowanej decyzji nr [...]) został prawidłowo określony. 3. W skardze kasacyjnej B. T. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269, dalej Prawo o ustroju sądów administracyjnych) w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. b) i art.141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., dalej "P.p.s.a. ") poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego przez przyjęcie, że skarżący miał możliwość brania udziału w każdym stadium postępowania co implikowało brak stwierdzenia przez Sąd podstaw wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z art.145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art.10 § 1 i art.81 K.p.a. oraz w związku z art.6 ust.3 pkt c Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art.16 ust.3 Europejski Kodeks Dobrej Administracji. WSA nie dostrzegł uchybień w zastosowaniu przez organy przepisów postępowania, którego efektem było wydanie decyzji obarczonych wadą uzasadniającą uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości przez zaistnienie podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego. Organ powinien zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Sądowi I instancji zarzucono również naruszenie art.1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art.134 § 1 oraz art.145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia przez Sąd rażącego naruszenia przez organ administracyjny art.8 K.p.a. Organy administracyjne nie wskazały skarżącemu alternatywnych sposobów spełnienia wymagań § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd naruszył art.134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie kontroli organów właściwych w sprawie w zakresie wykraczającym poza wnioski i zarzuty przedstawione w skardze. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu materialnoprawnego, tj. § 12 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, w efekcie czego Sąd uznał za prawidłowe zakwalifikowanie przez organy administracyjne budynków strony jako zagrażających życiu ludzi. Budynek stanowi strefę pożarową, a tym samym podlega wymogom określonym w powołanym wyżej rozporządzeniu. Budynek ten stanowi "budynek istniejący" w rozumieniu rozporządzenia, co oznacza, iż jest to budynek, którego powierzchnia użytkowa stanowiła strefę pożarową również na gruncie wcześniej obowiązujących przepisów w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów przedmiotowy budynek został dopuszczony do użytku i nie stwarzał zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. Z dniem wejścia w życie rozporządzenia wyznaczającego nowe standardy w zakresie ochrony przeciwpożarowej nie wszystkie budynki będą je spełniać. Poszczególne budynki, do których znajdzie zastosowanie to rozporządzenie powinny spełniać wymogi tam zawarte już pod koniec kwietnia 2006 r. Zważywszy, że wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej nastąpiło 30 sierpnia 2006 r., oczywiste jest, że podmiot odpowiedzialny za dostosowanie budynku do obowiązujących wymagań nie miał możliwości wywiązania się z tego obowiązku. Zgodnie z Zaleceniem Rady UE z dnia 22 grudnia 1986 r., nr 86/666/EWG dotyczącym bezpieczeństwa pożarowego w istniejących hotelach "pełne wprowadzenie zabezpieczeń przeciwpożarowych może z powodów ekonomicznych, technicznych i architektonicznych wymagać czasu; stąd w celu osiągnięcia skuteczności w tej kwestii pożądane jest określenie terminu wykonania zabezpieczeń w rozsądnych granicach czasowych." Brak zastosowania się we wspomnianym rozporządzeniu do powyższego Zalecenia RUE powoduje naruszenie zasady wyrażonej w art.2 Konstytucji RP, która statuuje wymóg zachowania odpowiedniego vacatio legis dla każdego powszechnie obowiązującego aktu prawnego. Organy kierując się zasadą pogłębiania zaufania obywateli do administracji publicznej powinny mieć na uwadze powyższe okoliczności i postępować lojalnie wobec obywateli. Stwierdzenie, po kilku miesiącach obowiązywania rozporządzenia, na jego podstawie, iż budynek wcześniej w pełni odpowiadający wymogom zabezpieczenia przeciwpożarowego obecnie należy uznać za zagrażający życiu ludzi, stanowi nadużycie interpretacyjne § 12 ust.1 rozporządzenia. Zarzut niezastosowania art.4 ust.3 oraz ust.5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych skarżący opiera na okolicznościach dotyczących infrastruktury budynku z basenem kąpieliskowym oraz naturalnego ukształtowania terenu wokół przedmiotowych budynków. Woda służąca do celów przeciwpożarowych mogłaby być dostarczana ze zbiornika basenu kąpielowego. Gotowość do wykonania odpowiednich prac nad umożliwieniem dostarczenia wody na zewnątrz budynku skarżący wielokrotnie sygnalizował Państwowej Straży Pożarnej, zwracając się o udostępnienie właściwych wskazań, dyrektyw bądź okólników, które normowałyby warunki techniczne podobnych modyfikacji konstrukcyjnych budowli. Akty te nigdy nie zostały skarżącemu przekazane, bowiem jak określiły to organy Państwowej Straży Pożarnej, żądnie takie jest absurdalne. Tymczasem § 2 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wyraźnie wskazuje, iż przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania, o których mowa w rozporządzeniu mogą być spełnione w sposób inny niż w nim podany, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowei albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Skorzystanie z tego uprawnienia zostało skarżącemu uniemożliwione. Skarżący gotów był wykonać punkt czerpania wody przy naturalnym cieku wodnym o stałym przepływie wody nie mniejszym niż 20 dm3/s przy najniższym stanie wód (na taką możliwość wskazuje art.4 ust.5 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r.). Wykonanie takich prac zgodnie ze wskazaniami ekspertyz uzgodnionych z Państwowej Straży Pożarnej umożliwiłoby uniknięcie uchybień uwzględnionych z protokole z czynności kontrolno - rozpoznawczych. W okolicy budynku, wobec którego dostrzeżono brak dodatkowych, zewnętrznych zbiorników wody, płynie rzeka, na której istnieje możliwość wykonania wspomnianego punktu czerpania wody. W tej sytuacji, wobec prośby o udostępnienie wskazań co do warunków technicznych takich urządzeń, skarżący spotkał się z odmową Państwowej Straży Pożarnej, która powołała się na tajemnicę służbową. Zastosowanie powyższych przepisów było wskazane, a jego brak, niedostrzeżony przez Sąd I. instancji, stanowi podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu (art.174 pkt 1 P.p.s.a. ). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: A. Sąd naruszył (zdaniem skargi kasacyjnej) przepis prawa materialnego § 12 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów poprzez jego błędną wykładnię ["Podstawą do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi jest niezapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi"]. Nieprawidłowe jest mianowicie ustalenie (poczynione przez organy administracyjne, a za prawidłowe uznane przez Sąd I instancji), że stwierdzone w budynku uchybienia warunkom technicznym pozwalają na uznanie, iż budynek użytkowy będący własnością skarżącego zagraża życiu ludzi. Ponieważ skarżący uważa, że stwierdzone w jego budynku usterki techniczne nie zagrażają życiu ludzkiemu, więc domagał się od organów administracyjnych i Sądu I. instancji stwierdzenia nieważności (art.156 § 1 pkt 2 K.p.a.) decyzji z dnia [...] października 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższej wykładni, zaprezentowanej w skardze kasacyjnej. Rażące naruszenie prawa zostało w art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymienione obok wydania decyzji bez żadnej podstawy prawnej. Dlatego możnaby mówić o rażącym naruszeniu prawa przez kwestionowane decyzje z dnia [...] października 2006 r., gdyby np. stwierdzały one brak istotnych braków technicznych budynku, a mimo to kwalifikowały budynek jako zagrażający życiu; albo — gdyby stwierdzeniu karygodnych uchybień technicznych nie towarzyszyło zakwalifikowanie budynku do obiektów zagrażających życiu. Skarżący nie kwestionuje samej istoty ustaleń stanu technicznego swojego obiektu, tj. akceptuje wyniki kontroli mówiące o tym, że bezpieczeństwo w budynku wymaga poprawy. Stawia natomiast zarzut nieprawidłowej oceny materiału dowodowego (uchybienie proceduralne), bądź zarzut — błędu w subsumcji stanu technicznego budynku do hipotezy powołanych przepisów (polemika z interpretacją prawa materialnego). W żadnym jednak przypadku nie są to "rażące naruszenia prawa" w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. Akceptując protokoły kontrolne i nie wnosząc odwołania od decyzji wydanych w dniu [...] października 2006 r. skarżący pozbawił się możliwości podjęcia merytorycznej polemiki z ocenami i konkluzjami organów administracyjnych w standardowych ramach procedury administracyjnej czyli w ramach toku instancji. Prawidłowo orzekł więc Sąd I instancji oddalając skargę, skoro jest oczywistym, że w toku procedury administracyjnej nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Złożenie przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2006 r. wykluczyło badanie ewentualnego "zwykłego" (nie będącego "rażącym" w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 K.p.a.) naruszenia prawa. Uruchomiony przez skarżącego tryb (stwierdzania nieważności) nie jest bowiem substytucją toku instancji i nie może być wykorzystany do korygowania wad decyzją reformacyjną, ani nawet kasacyjną. Wniosek o "stwierdzenie nieważności" może być albo uwzględniony poprzez uznanie decyzji za niewywołującą skutków prawnych od chwili jej wydania, albo – oddalony z braku zaistnienia przesłanek objętych zamkniętym katalogiem z art.156 § 1 K.p.a., choćby nawet doszło do stwierdzenia wad mniejszej wagi. B. Skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: art.1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia podstaw wznowienia postępowania (art.145 § 1 pkt 4 w zw. z art.10 § 1 K.p.a. oraz w związku z art.6 ust.3 pkt c Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art.16 ust.3 Europejski Kodeks Dobrej Administracji oraz art.10 § 1 i art.81 K.p.a. Również zarzut naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I. instancji koncentruje się na aspektach proceduralnych decyzji z dnia [...] października 2006 r. odwołując się do zawiadomienia o czynnościach kontrolnych. Zarzut tak sformułowany nie może być uwzględniony z dwóch powodów: rodzaju postawionych zarzutów oraz – momentu ich ewentualnego pojawienia się. Nie mogą być więc uwzględnione zarzuty dopuszczenia się przez organy administracyjne uchybień zaliczanych przez art.145 K.p.a. do przesłanek wznowienia postępowania, skoro strona zażądała stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2006 r. Nawet gdyby Komendat Wojewódzki, a za nim – Komendant Główny stwierdzili przesłanki wznowienia postępowania, to i tak nie mogliby tymi wadami uzasadnić decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] października 2006 r. Po drugie, strona miała być pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z [...] października 2006 r., podczas gdy przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Komendanta Głównego Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2006 r. Również Sąd I instancji dopuścił się analogicznego uchybienia, tj. rozpatrując skargę na decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności, obszernie analizował zasadność zarzutów popełnienia uchybień proceduralnych, które w żadnym przypadku nie mogły uzasadnić stwierdzenia nieważności. Takie uchybienie nie uzasadnia jednak uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jest to raczej trafny wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia. NSA jest bowiem związany nie tylko zakresem przedmiotowym skargi kasacyjnej, ale w równym stopniu — zarzutami skargi kasacyjnej. Skoro zaś w skardze kasacyjnej brak zarzutu przekroczenia granic przedmiotowych wyznaczonych skargą, NSA nie może z urzędu poszerzać zakresu prowadzonego przez siebie postępowania kasacyjnego. C. Nie może być uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art.145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stosownie bowiem do art.176 P.p.s.a. zarzut skargi kasacyjnej musi nie tylko wymieniać naruszony przepis prawa materialnego, ale i wykazywać, że Sąd go naruszył. Tymczasem wymieniając wiele naruszeń prawa, skarga kasacyjna w żadnym skutecznie nie podważyła stwierdzenia zaskarżonego wyroku, że wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. i z dnia [...] lutego 2007 r. organy administracyjne nie dopuściły się takich naruszeń prawa, które objęte byłyby zamkniętym katalogiem art.156 § 1 K.p.a. Skarga kasacyjna nie pozostawia żadnych wątpliwości, że za główne naruszenie prawa przez Sąd I instancji uważa nieuwzględnienie zarzutu skargi na temat pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w postępowaniach administracyjnych zakończonych decyzjami z dnia [...] października 2006 r. Warto w tym miejscu podkreślić, że te zarzuty zostają uzupełnione przez skargę kasacyjną powiązaniem tych zarzutów z ustawową kwalifikacją w postaci wznowienia postępowania. Strona jest więc świadoma, że ewentualne stwierdzenie przez organ administracyjny uchybienia wymienionego w art.145 § 1 pkt 4 K.p.a. otwiera możliwość żądania wznowienia postępowania. Skarga kasacyjna nie dodaje jednak, że wznowienie może nastąpić wyłącznie na wniosek strony, której prawo do udziału zostało naruszone, ani tego że we wniosku z dnia 20 listopada 2006 r. strona zażądała stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2006 r., a nie żądała wznowienia postępowania. Taka właśnie treść wniosku strony została wyraźnie potwierdzona w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. (s.2, akapit III). Dodatkowo należy zauważyć, że oddzielne uregulowanie przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego (art.145 § 1 K.p.a.) oraz nieważności decyzji (art.156 § 1 K.p.a.) konsekwentnie traktowane jest jako wykluczenie krzyżowania się przesłanek powyższych kwalifikowanych wadliwości decyzji administracyjnych. Dlatego uruchomienie postępowania nadzwyczajnego przez stronę żądającą stwierdzenia nieważności uniemożliwia organowi administracyjnemu (a następnie również sądowi administracyjnemu) badanie zasadności zarzutu strony pozbawienia jej udziału w postępowaniu, albowiem ewentualne potwierdzenie tego zarzutu nie może uzasadnić stwierdzenia nieważności w trybie art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. D. Skarżący Zarzuca Sądowi, że nie dostrzegł rażącego naruszenia prawa (art.6, art.8 oraz art.9 K.p.a.) w nieudzielaniu informacji, nieudostępnieniu dokumentacji, ekspertyz, co w ocenie skarżącego pozbawiło go możliwości skorzystania z uprawnienia przewidzianego w § 2 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie można mieć żadnych wątpliwości, że zarzut dotyczy stricte proceduralnego zagadnienia (prawidłowości postępowania wyjaśniającego) którego potwierdzenie nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).