II OSK 1803/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Jolanta Szaniecka Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Op 257/06 w sprawie ze skargi [...] S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę [...] S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], która utrzymała w mocy decyzję Starosty N. z dnia [...] odrzucającą zgłoszenie zanieczyszczenie powierzchni ziemi na działce nr ewid. [...] położonej w N.. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, że zgłoszenie podlegało odrzuceniu bowiem zostało dokonane z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Sąd podniósł, że wymieniony przepis jako jedną z przesłanek skutecznego złożenia zgłoszenia wymienia zachowanie zawartego w tym przepisie terminu, który w ocenie Sądu jest terminem materialnym i wobec tego nie ma w stosunku do niego zastosowania art. 57 k.p.a. Władający powierzchnią ziemi, aby mógł zostać zwolniony z obowiązku rekultywacji, musi dokonać zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 r. i od zachowania tego terminu zależy skuteczności wszczęcie postępowania administracyjnego. W myśl art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, zatem datą dokonania zgłoszenia, o której jest mowa w art. 12 ust. 1 ustawy jest dzień zgłoszenia (doręczenia) żądania właściwemu staroście. O ile zatem termin ten nie zostanie dochowany, to wówczas uznać trzeba, że nie zostały spełnione warunki formalne, a co za tym idzie wniosek taki podlega odrzuceniu w oparciu o przepis art. 12 ust. 4 ustawy. W rozpoznanej sprawie zgłoszenie wpłynęło do organu administracji w dniu [...] lipca 2004 r. co oznacza, że termin przewidziany w art. 12 ust. 1 ustawy nie został dochowany Trafne jest w tych okolicznościach rozstrzygnięcie organu o odrzuceniu zgłoszenia. Nadto w uzasadnieniu wyroku powołując się na orzecznictwo i doktrynę, Sąd I instancji odniósł się do kwestii przejęcia przez [...], pod tytułem sukcesji generalnej, praw i obowiązków Spółki A. stojąc na stanowisku, że art. 463 § 3 kodeksu handlowego nie zawiera wyłączenia obowiązków o charakterze administracyjnym. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła [...] S.A. w P., zaskarżając ten wyrok w całości. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła: – naruszenie prawa materialnego – art. 12 ustawy przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że zawarty w tym przepisie termin do dokonania zgłoszenia jest terminem materialnoprawnym, gdy tymczasem należy traktować go jako termin procesowy, – naruszeniu prawa materialnego – art. 465 § 3 kodeksu handlowego poprzez przyjęcie, że [...] S.A. w P., jako władający nieruchomością, jest następcą prawnym Spółki A. i z tego tytułu przejął obowiązki po swym poprzedniku w zakresie rekultywacji powierzchni ziemi, – naruszenie "przepisów postępowania" – poprzez niezastosowanie art. 57 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 61 § 1 k.p., bliżej nie przywołując argumentacji dotyczącej tego naruszenia. Podnosząc powyższe zarzuty wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela prezentowaną w zaskarżonym wyroku argumentację, dotyczącą sposobu interpretacji art. 12 ust. 1 ustawy. Przepis ten ustanawia jedną z formalnych przesłanek, które warunkują przyjęcie zgłoszenia, a przez to zwalniają aktualnie władającego powierzchnią ziemi z obowiązku jej rekultywacji. Przesłanką tą jest między innymi dokonanie zgłoszenia w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. W omawianym przepisie użyto sformułowania, iż władający powierzchnią ziemi "jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r." i takie brzmienie analizowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ powinien powziąć wiedzę odnośnie istniejącego zanieczyszczenia jeszcze przed wymieniona datą, a dzień doręczenia organowi żądania strony, które w rozpoznawanej sprawie dotyczyło dokonania odpowiedniego wpisu w rejestrze, jest datą wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a. Zgłoszenie inicjuje postępowanie w sprawie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zanieczyszczenie, a w konsekwencji pozwala stwierdzić, kto będzie odpowiedzialny za rekultywację gruntu, zgodnie z art. 102 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 ze zm..). Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania oznacza zainicjowanie szeregu czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a zatem wydania rozstrzygnięcia kształtującego sytuację prawną stron tego postępowania. W omawianym przypadku, dokonanie zgłoszenia zanieczyszczenia gleby ma na celu jego wpisanie do rejestru, co niesie ze sobą ten skutek, iż zgłaszający zwolniony zostaje z obowiązku rekultywacji. Zarazem odrzucenie przez właściwego starostę zgłoszenia (art. 12 ust. 4 ustawy) powoduje, że nie wywiera ono skutku prawnego w postaci zwolnienia władającego powierzchnią ziemi z obowiązku jej rekultywacji (art. 102 ust. 2-3 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Wobec powyższego zgłoszenie jest niewątpliwie formą zainicjowania postępowania administracyjnego na wniosek strony, które rozpoczyna się w dniu doręczenia żądania strony organowi. W postępowaniu wszczętym na skutek zgłoszenia konkretyzowane są uprawnienia i obowiązki, wskazane w Dziale IV ustawy – Prawo ochrony środowiska, wynikające z faktu zanieczyszczenia ziemi. Samo zgłoszenie zanieczyszczenia jest czynnością inicjująca postępowanie administracyjne na wniosek strony i nie musi zawierać odrębnego żądania w tym zakresie. Jednocześnie bieg tego postępowania uzależniony jest od spełnienia szeregu warunków formalnych, wśród których jednym z najważniejszych jest terminowość dokonania zgłoszenia. W związku z tym zgłoszenie, które wpłynęło do właściwego organu już po terminie wskazanym w art. 12 ust. 1 ustawy, nie spełnia tego wymogu formalnego, co oznacza, że stosownie do treści art. 12 ust. 4 ustawy organ ten winien je odrzucić. Odrzucenie zgłoszenia powoduje zaniechanie wpisania go do rejestru, o którym mowa w art. 110 ustawy Prawo ochrony środowiska, to zaś pociąga za sobą następstwa opisane w art. 102 tej ustawy. W takim przypadku władający powierzchnią ziemi samodzielnie lub solidarnie ze sprawcą zanieczyszczenia jest zobowiązany do przeprowadzenia rekultywacji. Wpis zgłoszenia do określonej ewidencji, pomimo że w omawianym przypadku nie przybiera formy decyzji ani też postanowienia, jest niewątpliwie czynnością podejmowaną w sprawie z zakresu administracji publicznej, kształtującą sytuację prawną adresata zgłoszenia, w tym zakres jego praw i obowiązków. W związku z tym podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że przewidziany w art. 12 ust. 1 ustawy termin dokonania zgłoszenia ma charakter materialnoprawny, nie zaś – jak twierdzi wnoszący skargę kasacyjną – procesowy. Zachowanie terminu lub uchybienie temu terminowi powoduje bowiem wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony, kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym. W omawianym przypadku będzie to zatem zwolnienie się lub brak zwolnienia od konieczności przeprowadzenia rekultywacji. Przewidziany w art. 102 ustawy – Prawo ochrony środowiska obowiązek rekultywowania zanieczyszczonego gruntu ma niewątpliwie charakter materialnoprawny. Nie sposób zatem, w świetle tego co zostało wyżej wskazane, uznać za trafną prezentowanej przez wnoszącego skargę argumentacji, iż wspomniany termin ma charakter procesowy. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakcentował, iż w odniesieniu do tego rodzaju terminów nie stosuje się przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego regulacji, dotyczących ich przywracania. Nie jest również uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 465 § 3 kodeksu handlowego. Należy podzielić stanowisko prezentowane przez Sąd I instancji, iż z mocy tego przepisu dochodzi do sukcesji również praw o charakterze publicznoprawnym, jednak kwestia ta o czym poniżej ma tylko znaczenie uboczne i nie mogła determinować oceny legitymacji skarżącej Spółki w zakresie skutecznego dokonania zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi na podstawie art. 12 ustawy. Uregulowanie objęte art. 12 ustawy, którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu skarga kasacyjna, przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia ustawy – Prawo ochrony środowiska, tj. w dniu 1 października 2001 r. zgłoszenie właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie niniejszej ustawy z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 r. Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, iż dotyczy on przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego, o jakim mowa w tym uregulowaniu, innym podmiotem, z czego wypływa wniosek, że delikt powodujący zanieczyszczenie musi zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu tego unormowania poprzednika prawnego władającego. Podkreślenia wymaga, że przepis ten o charakterze międzyczasowym stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie, na równi z przewidzianą w art. 102 ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu. Przyjąć w związku z tym należy, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 ustawy odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego. Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem Sądu I instancji, że następca prawny nie jest "innym podmiotem", o jakim mowa w art. 12 ustawy i wobec tego skarżący nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny. Całkowicie nieuzasadniony jest też zarzut określony w skardze kasacyjnej jako "naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie przepisów art. 57 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 61 3 k.p.a." bowiem przepisów tych w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd I instancji nie stosował a wyłącznie przywołał je oceniając legalność zaskarżonej decyzji i podzielając trafność stanowiska organu administracji(iż termin wymieniony w art.12 ust. 1 ustawy jest terminem materialnym i wobec tego nie ma do niego zastosowania art. 57 k.p.a. Z przyczyn wymienionych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.