II OSK 1805/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 399/13 odrzucające skargę D.B. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umocnienia nabrzeża postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 399/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę D.B. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umocnienia nabrzeża oraz zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wniesiona skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] nie może podlegać kontroli sądu administracyjnego. Skargę do sądu można wnieść bowiem tylko na takie postanowienia, które są zaskarżalne i został wyczerpany tok instancyjny (wniesiono zażalenie do organu drugiej instancji). Przedmiotowe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, 1623 ze zm.). Postanowieniem tym organ nadzoru budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestorów określone obowiązki, które zobowiązani byli oni spełnić w wyznaczonym terminie. W przepisie art. 48 ustawy Prawo budowlane brak jest natomiast wzmianki, aby na to postanowienie przysługiwało zażalenie. Następnie Sąd wskazał na treść przepisu art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." i wyjaśnił, iż jego treść oznacza, że zażalenie przysługuje tylko w tym przypadku, kiedy z przepisu wyraźnie wynika, że jest ono dopuszczalne. Tymczasem powołana ustawa Prawo budowlane zawiera zamknięty katalog przypadków, w których na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu odwoławczego. Przepisy tej ustawy nie przewidują jednakże zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 48. A zatem postanowienie w przedmiocie wstrzymania prac budowlanych (rozbudowy) i zobowiązania do przedstawienia odpowiednich dokumentów jest postanowieniem niezaskarżalnym. Prawidłowość przedmiotowego postanowienia może być natomiast przez stronę kwestionowana dopiero wraz z odwołaniem od decyzji o nakazie rozbiórki (art. 142 K.p.a.). Przy czym decyzja taka zapadnie tylko wtedy, gdy inwestor nie wykona obowiązków nałożonych na niego w postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Mając na uwadze powyższą argumentację, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji skargę odrzucił, a na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący kwestionując go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1/ naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy przez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi opartego na błędnym uznaniu, iż skarga jest niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.) w okoliczności gdy skarga dotyczy postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 48 ustawy Prawo budowlane) i tym samym postanowienie jest poddane kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 in fine P.p.s.a., bez warunku zaskarżalności zażaleniem (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. cyt. "kontrola przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na ... a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty"); 2/ naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi w okoliczności gdy skarga dotyczy postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 48 ustawy Prawo budowlane) i tym samym postanowienie jest poddane kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 in fine P.p.s.a. bez warunku zaskarżalności zażaleniem, co oznacza iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał właściwej kontroli postanowienia administracyjnego, 3/ naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 58 P.p.s.a.) poprzez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi w okoliczności uprzedniej konieczności sprawdzenia i zbadania przez Sąd kwestii nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r. wydanego przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako postanowienia wydawanego z naruszeniem właściwości, bowiem przedmiotowe postępowanie [...] jest prowadzone wobec obiektu, który nie jest obiektem wymienionym w art. 82 ust. 3 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, co uzasadnia właściwość Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu pierwszej instancji, w okoliczności gdy obiekt ten nie znajduje się w linii brzegu jeziora [...], nie jest obiektem hydrotechnicznym piętrzącym, upustowym, regulacyjnym, melioracji podstawowej i nie służy kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, nie jest umocnieniem nadbrzeża jeziora [...], nie jest grodzicą, bowiem w sprawie nie dokonano jakiejkolwiek kwalifikacji konstrukcji technicznej ani oceny technicznej tego obiektu, tym samym postępowanie w sprawie jest prowadzone przez organ niewłaściwy, a przedmiotowe postanowienie jest wydawane w sprawie przez organ niewłaściwy; tym samym w okoliczności odrzucenia skargi Sąd pierwszej instancji miał obowiązek uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii zdolności sądowej jednostki organizacyjnej Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (art. 58 § 2 P.p.s.a.) co oznacza niedokonanie właściwej kontroli postanowienia administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącego stanowisko Sądu, że zaskarżone postanowienie organu jako niezaskarżalne nie podlega kognicji sądów administracyjnych jest błędne. Bowiem treść art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. nie warunkuje kognicji sądów administracyjnych wyłącznie do postanowień niezaskarżalnych. Zaskarżone postanowienie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, a zatem jako takie podlega kognicji sądów administracyjnych. Nadto podniesiono, że postępowanie w którym wydano zaskarżone postanowienie jest prowadzone przez organ niewłaściwy. Przedmiotowe postępowanie jest prowadzone wobec obiektu który nie należy do obiektów wymienionych w art. 82 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w sytuacji gdy w skardze podniesiono zarzut nieważności, to w postępowaniu przed sądem przed podjęciem decyzji o odrzuceniu skargi konieczne jest rozstrzygnięcie o zdolności sądowej organu, który wydał przedmiotowe postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie podstawowy problem sprowadza się do tego czy postanowienie wstrzymujące roboty budowlane, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, a w konsekwencji czy przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Formułując bowiem zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 tej ustawy oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu z art. 48 ustawy Prawo budowlane i w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podniósł, że jego zdaniem zaskarżone do sądu administracyjnego postanowienie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego. Zaś Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę na przedmiotowe postanowienie naruszył ww. przepisy. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zatem niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na inne postanowienie wydane w toku postępowania administracyjnego, które nie zostało wymienione w cytowanym przepisie. Skarżący D.B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., działającego jako organ pierwszej instancji, którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy budowie umocnienia nabrzeża grodzicami winylowymi na opisanej tam nieruchomości oraz nałożył obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie wskazanych tam dokumentów. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W sprawie niekwestionowane jest, że powyższe postanowienie nie jest zaskarżalne w drodze zażalenia, albowiem na postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane ustawodawca nie przewidział wniesienia zażalenia, oraz iż nie jest to postanowienie kończące postępowanie w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie jest to również postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Bowiem postanowienie to zostało wydane w toku postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. A możliwość jego kwestionowania powstaje dopiero wówczas, gdy sprawa zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Zatem tego typu postanowienie jako postanowienie o charakterze incydentalnym, wydane w toku postępowania administracyjnego, nie może zostać uznane za rozstrzygające sprawę co do istoty. Reasumując stwierdzić należy, że skoro przedmiotowe postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest zaskarżalne w administracyjnym toku instancji, nie kończy postępowania w sprawie i nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, to nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Tego typu akt nie należy bowiem do kategorii postanowień o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. (porównaj: postanowienia NSA: z dn. 30.06.2010 r., sygn. akt II OSK 1169/10, LEX nr 643638; z dn. 24.10.2006 r., sygn. akt II OSK 1541/06, LEX nr 927557). Tym samym zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a podniesione zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 tej ustawy oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu z art. 48 ustawy Prawo budowlane i w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. jako niezasadne nie zasługiwały na uwzględnienie. Również i zarzut naruszenia art. 58 § 2 P.p.s.a. powiązany z brakiem zdolności sądowej po stronie organu, który wydał zaskarżone postanowienie, nie zasługuje na uwzględnienie. Bowiem organ którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, ma zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż jest on stroną takiego postępowania zgodnie z normą art. 32 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.