II OSK 1814/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz, sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt I SAB/Op 28/24 w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w przedmiocie legalności budowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] na rzecz [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SAB/Op 28/24 oddalił skargę [...] Stowarzyszenia [...] (dalej: Stowarzyszenie) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] (dalej: PINB). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem datowanym na 30 października 2023 r., który wpłynął do PINB w tym samym dniu przez ePUAP – Stowarzyszenie wystąpiło o niezwłoczne wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie trwającej obecnie budowy obiektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej, bez wymaganego pozwolenia na budowę, prowadzonej na kominie kotłowni [...] Zakładu Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w [...] oraz o dopuszczenie Stowarzyszenia do tego postępowania i niezwłoczne wstrzymanie budowy. We wniosku wskazano podstawy prawne żądania: procesowe (tj. art. 31 § 1 pkt 1 - 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: k.p.a., podnosząc, że jest on uzasadniony celami statutowymi Stowarzyszenia (§ 6 pkt d, f, g oraz j regulaminu Stowarzyszenia) i przemawia za nim interes społeczny (ochrona zdrowia publicznego i środowiska przed silnym polem elektromagnetycznym, przeciwdziałanie nielegalnym obiektom budowlanym) oraz materialne (tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej: p.b. Pismem z 29 listopada 2023 r., PINB poinformował Stowarzyszenie m.in., że jego żądanie nie może być podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego we wskazanym zakresie. Pismem z 1 grudnia 2023 r. Stowarzyszenie wniosło ponaglenie na przewlekłe prowadzenie sprawy, zaś przy piśmie przewodnim z dnia 14 grudnia 2023 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował Stowarzyszenie, że z racji tego, iż postępowanie w sprawie naruszeń p.b., którego wszczęcia domaga się Stowarzyszenie, może być wszczęte wyłącznie z urzędu, Stowarzyszeniu nie przysługiwało ponaglenie, a jedynie skarga powszechna. W skardze do Sądu, wywiedzionej na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. Stowarzyszenie, zarzuciło organowi nie rozpatrzenie wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, żądając zobowiązania organu do rozpoznania wniosku zgodnie z przepisami prawa w zakresie objętym żądaniem, w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zwrotu kosztów według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnił, iż skarga na bezczynność/przewlekłość postępowania stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. W sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność czy przewlekłość organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Z uwagi na uprzednie wniesienie przez Stowarzyszenie ponaglenia, zostały spełnione warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność. Kontroli sądowej poddano, ocenę czy PINB - w zakresie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia 30 października 2023 r., skierowanego do PINB - pozostawał w bezczynności, czy wprost przeciwnie. W ocenie Sądu I instancji organ powiatowy nadzoru budowlanego prawidłowo zareagował na wniosek strony i załatwił go w prawnie określony sposób. Dalej, Sąd wskazując na treść art. 35 k.p.a. omówił zasady dotyczące szybkości postępowania administracyjnego podnosząc jednocześnie, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. W rozpatrywanej sprawie Stowarzyszenie wniosło żądanie wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stowarzyszenie wyraźnie sprecyzowało w złożonym piśmie swoje żądania. Intencją było doprowadzenie do wszczęcia postępowania z art. 48 pkt 1 p.b. i zbadania w jego toku przez organ nadzoru budowlanego, w ramach przyznanych kompetencji, sprawy legalności robót budowlanych związanych z opisaną powyżej inwestycją, z dopuszczeniem Stowarzyszenia do wszczętego postępowania oraz niezwłocznego wstrzymania budowy. Sąd wojewódzki zauważył, że art. 61 § 1 k.p.a. powinien być interpretowany w związku z przepisami administracyjnego prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę odnośnie do powstania treści stosunku materialnoprawnego, co powoduje, że jeżeli przepis szczególny ukształtowuje dane postępowanie jako wszczynane wyłącznie na wniosek, albo jedynie z urzędu, organ jest związany tego rodzaju postanowieniem. Takim przepisem szczególnym jest art. 53a ust. 1 p.b. Wynika z niego, że wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia legalności prowadzonych robót budowlanych, w trybie art. 48 pkt 1 p.b., następuje wyłącznie z urzędu. Wobec powyższego Sąd podniósł, iż przepis art. 53a ust. 1 p.b. stanowi lex specialis do art. 61 k.p.a. Zatem, gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli dochodzi do wniosku, że roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5a p.b., o czym zawiadamia osobę interweniującą pismem. Tak też się stało w rozpoznawanej sprawie, bowiem pismem z 29 listopada 2023 r., PINB poinformował Stowarzyszenie, że jego żądanie nie może być podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego we wskazanym zakresie oraz, że nie dopatrzono się naruszenia prawa budowlanego, w szczególności art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., a tym samym podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji przyjął, że gdy postępowanie, którego wszczęcia domagała się w kontrolowanej sprawie strona skarżąca, może być wszczęte wyłącznie z urzędu, brak jest podstaw do wymagania, by organ w sytuacji, gdy nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, zobowiązany był wydać, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., postanowienie odmawiające organizacji społecznej wszczęcia postępowania, a w konsekwencji, że z brakiem wydania tego rodzaju aktu administracyjnego możliwe było wiązanie pozostawania przez organ w stanie bezczynności. Skoro w niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu kontroli opisanej inwestycji, organ nadzoru budowlanego nie stwierdził istnienia podstaw do wszczęcia z urzędu stosownego postępowania, to wystarczającym jego działaniem było poinformowanie pismem z dnia 29 listopada 2023 r. Stowarzyszenia o stwierdzonym braku podstaw do jego wszczęcia. Zawiadomienie takie ma swoje umocowanie procesowe w treści przepisu art. 238 k.p.a. Skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie zaskarżając powyższy wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1, art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku z uwagi na przyjęcie, iż organ nie musi wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania a z drugiej strony uznanie, iż pismo ma cechy postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 k.p.a.; 2) art. 6, art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2, art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 87 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w stosunku do organizacji społecznych nie muszą być stosowane przepisy, o których mowa, powyżej, chociaż ustawodawca nie dopuścił wyjątku od nich; 3) art. 2, art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2, art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do państwa polskiego, które polega na przyjęciu, iż jakakolwiek kontrola społeczna nad działaniem organu nadzoru budowlanego nie istnieje z uwagi, iż jego stanowisko może być wyrażone na piśmie i tym samym nie podlega jakiejkolwiek ocenie prawnej przez sąd administracyjny. Z uwagi na powyższe skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Wnioskiem z dnia 28 listopada 2024 r. [...] Stowarzyszenie [...] wniosło do dopuszczenie go do udziału w postępowaniu sądowym. Postanowieniem z 3 grudnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił dopuszczenia [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, mając świadomość, iż w judykaturze wyrażane są różne poglądy na temat jak powinien być załatwiony wniosek strony o wszczęcie postępowania, którego dotyczy art. 53a ust. 1 p.b., stoi na stanowisku, że w sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - mamy do czynienia z jednoznacznym i stanowczym wnioskiem o wszczęcie konkretnego postępowania jurysdykcyjnego, a wnioskujący powołuje się na własny interes prawny i go wykazuje, to wówczas reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do skierowania informacyjnego pisma, zwłaszcza gdy organ nadzoru budowlanego podjął już działania mające na celu sprawdzenie legalności realizacji kwestionowanej inwestycji. W takiej sytuacji, należało zatem wydać rozstrzygnięcie w formie procesowej, a nie jedynie informacji w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. Zdaniem składu orzekającego, przepis art. 53a ust. 1 p.b. należy wykładać w taki sposób, że konkretyzuje on uprawnienie i obowiązek wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego lub naprawczego, gdy zachodzi taka potrzeba, jednak nie reguluje sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowania osoba mająca w tym interes prawny. Względy systemowe, w tym konstytucyjne i funkcjonalne, pozwalają w drodze wykładni art. 53a ust. 1 p.b. wywieść, że wprowadzenie tego przepisu nowelizacją z 13 lutego 2020 r. nie stanowi takiej zmiany normatywnej, która prowadziłaby do całkowitego wykluczenia możliwości inicjowania postępowań naprawczych i legalizacyjnych wnioskami kierowanymi do organu nadzoru przez uprawnione podmioty, powołujące się na przysługującą im na gruncie Prawa budowlanego ochronę przed robotami budowlanymi prowadzonymi z naruszeniem prawa. Oczywiście z akceptacją należy przyjąć wyraźne określenie w art. 53a ust. 1 p.b. obowiązku wszczynania postępowań w sprawach rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, gdyż w interesie publicznym leży sprawne działanie organów nadzoru budowlanego we wszystkich przypadkach, gdy nieprzestrzeganie przez inwestorów obowiązujących przepisów wywołuje potrzebę wdrożenia działań naprawczych, bądź zastosowania środków sankcyjnych przewidzianych w Rozdziale 5a (aktualnie 5b) Prawa budowlanego. Jednak regulacja przyjęta w art. 53a ust. 1 p.b. musi być interpretowania nie tylko przez pryzmat założenia, że organy budowlane będą rzetelnie wszczynać i prowadzić omawiane postępowania, ale należy również uwzględnić przypadki, gdy właściwe organy nie podejmą wymaganych działań w następstwie wniosków składanych przez podmioty posiadające interes prawny w tego typu sprawach. Należy zauważyć, że brak jest rozwiązań proceduralnych, które pozwoliłyby zainteresowanym podmiotom efektywnie uruchomić kontrolę administracyjną oraz sądową, celem zweryfikowania, czy brak wszczęcia postępowania z urzędu w danej sprawie był uzasadniony faktycznie i prawnie. Z taką sytuacją mamy do czynienia przede wszystkim wówczas, gdy stosownie do poglądu wyrażonego w orzecznictwie, wniosek strony składany w sprawach wymienionych w Rozdziale 5a (aktualnie 5b) stanowi tylko impuls do przeprowadzenia czynności wyjaśniających (kontrolnych) przez organ nadzoru, ale nie musi być załatwiony formalnie. Na ten aspekt postępowań prowadzonych w przedmiocie legalności robót budowlanych zwrócono słusznie uwagę w wyroku z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, akcentując, że okoliczność, czy pismo pochodzące od osoby zainteresowanej zostanie rozpoznane przez organ w postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII k.p.a., albo w postępowaniu jurysdykcyjnym, ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ochrony praw tej osoby. NSA w uzasadnieniu tego wyroku zaznaczył, że: "W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie podmiotowi mającemu interes prawny drogi do postępowania administracyjnego, a w konsekwencji drogi sądowoadministracyjnej, przez nieuzasadnione stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego". Brak formalnego rozstrzygnięcia poddającego się kontroli instancyjnej oraz sądowej powodowałby, że tego typu inwestycja, jak stacja bazowa telefonii komórkowej mogąca niekorzystnie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości, byłaby całkowicie poza kontrolą społeczną. Zgodzić się należy także ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że pismo z dnia 29 listopada 2023 r. skierowane do strony miało charakter informacyjny, a zatem nie można było, wbrew temu co twierdzi Sąd pierwszej instancji, zakwalifikować go jako przewidzianego w art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. To oczywiście nie forma, lecz treść merytoryczna decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie, a z treści pisma skierowanego do strony jednoznacznie wynika, że organ informuje, iż postępowania w sprawie naruszenia przepisów prawa budowlanego wszczynane są z urzędu i strona składająca wniosek o wszczęcie postępowania, nie ma kompetencji do jego inicjowania. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.