II OSK 182/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1203/09 w sprawie ze skargi S. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 listopada 2009 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1203/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi S. Ś. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 roku, Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 roku, Nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku S. Ś., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokołowie Podlaskim z dnia [...] maja 2005 roku, Nr [...] nakazującą S. Ś. rozbiórkę części budynku o wym. 3,70 x 6,00 m i 1,40 x 1,10 m, usytuowanego na działce o nr ew. [...] w Sokołowie Podlaskim przy ul. Kosowskiej, dobudowanego do budynku gospodarczo – garażowego, będącego w budowie na działkach [...] i [...], utrzymaną w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 roku, Nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. Ś., po rozpatrzeniu którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 roku, Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 roku. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w pierwszym etapie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania, organ administracji publicznej bada kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu do jego wniesienia, zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. Podstawą wznowienia w przedmiotowej sprawie była przesłanka określona w art. 145a § 1 k.p.a. Miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania na ww. podstawie biegnie od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a § 2 kpa). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż powyższy termin nie został zachowany, gdyż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 roku (P 37/06), na który powołał się wnioskodawca został ogłoszony w dniu 29 grudnia 2007 roku (Dz. U. Nr 247 poz. 1844), natomiast wniosek został złożony w dniu 17 października 2008 roku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż odwołujący się, składając wniosek o wznowienie postępowania, miał świadomość, że może również złożyć prośbę o przywrócenie terminu – co bezpośrednio wynikało z treści tego wniosku, jednak tego wtedy nie uczynił. Zrobił to dopiero wraz z odwołaniem. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. Ś., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt. 5 kpa w zw. z art.149 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przesłanki do wznowienia postępowania na tej podstawie; 2. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego na każdym etapie postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2009 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1203/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący zawarł również wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy winien mieć więc na uwadze, że instytucja przywrócenia terminu, o której mowa w art. 58 kpa stwarza możliwość skutecznego dokonania czynności procesowej przez stronę w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. Na podstawie art. 58 i 59 k.p.a. mogą być przywracane terminy prawa procesowego, a więc również termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, jeżeli podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa organ administracji władny jest do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, o ile termin ten nie został przywrócony. Okoliczności te winien wziąć pod uwagę również organ II instancji, w sytuacji gdy wniosek o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania został złożony przez stronę dopiero na etapie postępowania odwoławczego tj. wraz z odwołaniem, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Tylko taka forma postępowania gwarantuje bowiem właściwą ochronę stronie, jak również przyczynia się do przestrzegania ogólnych zasad postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, przed rozpatrzeniem odwołania organ II instancji zobligowany był w pierwszej kolejności nadać bieg wnioskowi o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, tj. przekazać wniosek w trybie art. 65 kpa organowi I instancji, jako właściwemu do jego rozpatrzenia. Dopiero po zakończeniu postępowania w powyższej kwestii organ odwoławczy władny był wydać rozstrzygnięcie w II instancji. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji, do którego wpłynęło odwołanie, zawierające jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania zobowiązany jest przekazać ten wniosek organowi właściwemu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. zamiast zastosować art. 66 § 1 k.p.a., to jest zawiadomić stronę o konieczności wniesienia odrębnego podania do organu właściwego, 2. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się Sądu w uzasadnieniu wyroku do stanowiska skarżącego w przedmiocie postanowienia wydanego na podstawie art. 66 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że odwołanie skarżącego zawierało również wniosek o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 65 § 1 k.p.a., gdyż pismo skarżącego zawierało zarówno odwołanie jak i wniosek o przywrócenie terminu, do którego właściwy jest inny organ. Wniosek ten nie mógł być rozpatrzony przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nadto, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd nie odniósł się do faktu wydania postanowienia na podstawie art. 66 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z art. 65 § 1 k.p.a. wynika, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W przedmiotowej sprawie podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania, w odwołaniu od decyzji organu I instancji odmawiającej wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu, zawarł także wniosek o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ odwoławczy, uznając się za niewłaściwy do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu powinien na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazać ten wniosek do rozpatrzenia organowi właściwemu, to jest organowi I instancji. Nie można zgodzić się z poglądem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż zastosowanie w takim przypadku ma art. 66 § 1 k.p.a., to jest, że organ administracji ma jedynie obowiązek zawiadomić stronę o konieczności wniesienia odrębnego podania do organu właściwego. Art. 66 § 1 k.p.a. ma zastosowanie wówczas, gdy podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy administracji, np. gdy strona postępowania w jednym podaniu zwiera wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, wydanie aktu urodzenia i zezwolenie na sprzedaż alkoholu. Nie ulega wątpliwości, iż w takim przypadku w jednym podaniu zawarte zostały trzy wnioski, do rozpatrzenia których rzeczowo właściwe są różne organy administracji publicznej. Rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania determinuje rozstrzygniecie właściwego organu administracji w sprawie tego podania. Wniosek taki nie jest zatem rozpatrywany w odrębnej od wszczętej podaniem o wznowienie sprawie administracyjnej. Załatwiany jest w zainicjowanej tym podaniem sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Zastosowanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 66 § 1 k.p.a. zamiast art. 65 § 1 k.p.a. nie miało jednak negatywnego wpływu na prawa składającego wniosek o przywrócenie terminu. Jak wynika z akt sprawy zastosował się on do pouczenia o konieczności złożenia odrębnego wniosku o przywrócenie terminu i wniosek taki złożył. Zgodnie z art. 66 § 2 k.p.a. odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia postanowienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. Nadto wskazać należy, iż już w podaniu z dnia 17 października 2008 roku o wznowienie postępowania zawarte zostały stwierdzenia, które mogą być potraktowane, jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia tego podania. Wnioskodawca stwierdził w nim bowiem na stronie czwartej, że: "Jest prawnie dopuszczalne przywrócenie terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania ze względu na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego". Z kolei na stronie piątej podania wnioskodawca wskazał, kiedy i w jakich okolicznościach dowiedzieć miał się o podstawie wznowienia postępowania. Okoliczność, iż odwołanie oraz wniosek o przywrócenie terminu zawarte zostały w jednym podaniu, wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, nie uniemożliwia zastosowania art. 65 § 1 k.p.a. Oczywistym jest bowiem, że organ administracji może sporządzić kopię pisma, którą może przekazać organowi administracji właściwemu do rozpoznania wniosku. Jeśli wiąże się to z poniesieniem kosztów strona może być tymi kosztami obciążona (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest trafne nie dlatego, iż Sąd ten wyraził pogląd, że przekazanie wniosku o przywrócenie terminu winno nastąpić w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie to jest trafne, gdyż Sąd I instancji zasadnie wskazał, że przed rozpoznaniem odwołania organ II instancji winien zaczekać na rozstrzygnięcie wniosku w przedmiocie przywrócenie terminu. Jeśli bowiem wniosek o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania zostałby rozpatrzony pozytywnie, to organ odwoławczy miałby obowiązek wziąć tę okoliczność po uwagę z urzędu. Oznaczałoby to konieczność uchylenia decyzji organu I instancji, na mocy której odmówiono wznowienia postępowania z uwagi na niezachowanie przez wnioskodawcę terminu do złożenia podania o wznowienie. Dopiero jeśli wniosek zostałby rozpatrzony negatywnie zaistniałyby podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny istotnie w uzasadnieniu wyroku nie wypowiedział się na temat wydania postanowienia na podstawie art. 66 § 1 k.p.a., jednakże okoliczność ta nie może być podstawą uchylenia wyroku Sądu I instancji. Jak to już zostało wyżej wskazane, istotne dla oceny prawidłowości kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji nie jest to, czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował art. 66 § 1 k.p.a., czy też art. 65 § 1 k.p.a. Istotny jest fakt, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył odwołanie przed rozstrzygnięciem wniosku o przywrócenie terminu. Tymczasem, od tego, w jaki sposób wniosek ten zostanie rozstrzygnięty zależy rozstrzygnięcie, jakie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyda w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.