II OSK 1824/12

Dnia 5 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Jolanta Rudnicka /spr./ sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S.A. Z. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 kwietnia 2012r. sygn. akt II SA/Go 172/12 w sprawie ze skargi P. S.A. Z. w O. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. S.A. Z. w O. na rzecz [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 172/12 oddalił skargę PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. Zakładu Linii Kolejowych w O. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej we W. decyzją z [...] czerwca 2011 r., nr [...] nakazał PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w W., wykonanie w terminie do 15 lipca 2011 r., pasów przeciwpożarowych przy linii kolejowej [...] w Nadleśnictwie G., leśnictwo G., oddz. 134, 150, 152. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka PKP PLK S.A. Zakład Linii Kolejowych w O.. podniosła, że brak jest podstaw prawnych do nałożenia na zarządcę szlaków kolejowych takiego obowiązku. Decyzją z [...] lipca 2011 r., nr [...][...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w G.. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazując na zasadność zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podkreślił między innymi, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) precyzyjnie określa podmiot oraz zakres jego odpowiedzialności za zapewnienie bezpieczeństwa, w tym także pożarowego terenu, w obrębie którego usytuowana jest infrastruktura kolejowa. W ocenie organu regulacja ta nie może budzić żadnych wątpliwości, że ustawodawca nałożył na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. PKP PLK S.A. Zakład Linii Kolejowych w O.., wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Go 647/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd podał, iż organy dokonały prawidłowej wykładni prawa materialnego a zarzuty skargi w tym zakresie są niezasadne, natomiast organy orzekające w sprawie naruszyły przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, że termin wykonania nałożonego obowiązku powinien być krótki, ale też realny do dotrzymania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w G.. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin, a w pozostałej części utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wyrokiem z dnia 20 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Go 647/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim potwierdził prawidłowość jego ustaleń dotyczących nałożenia obowiązku wykonania pasów przeciwpożarowych na zarządcę linii kolejowych. Wobec powyższego należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji wyłącznie w zakresie terminu wykonania tego obowiązku. Skargę na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G.. z dnia [...] stycznia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył PKP PLK S.A. Zakład Linii Kolejowych w O.., wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca podała, iż § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719) ma charakter wyłącznie informacyjny, ustawa o transporcie kolejowym nie określa podmiotów zobowiązanych do wykonywania i utrzymania pasów przeciwpożarowych, a ustawa dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) jednoznacznie zobowiązuje właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Jednocześnie PKP PLK S.A Zakład Linii Kolejowych w O.. na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2011 r. (II SA/Łd 1255/10), a ponadto pismo z dnia 9 listopada 2011 r. Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury. Zdaniem strony skarżącej z art. 17 ustawy o transporcie drogowym nie wynika, aby zarządca linii kolejowej był w obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uznał, że skarga jest bezzasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie podniesiono, iż w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w warunkach związania wynikającego z sądowego rozstrzygnięcia wydanego już uprzednio w sprawie (art. 153 p.p.s.a.). W tym zakresie, zaskarżona decyzja czyni zadość obowiązującym przepisom prawa, w tym art. 153 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, Sąd wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu przez organ pierwszej instancji – Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej we W.. Organ ten przeprowadził kontrolę pod kątem zagrożenia pożarowego jakie stwarza dla obszaru leśnego ruch kolejowy. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Rozporządzenie to, zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, ma uwzględniać między innymi sposób, w jaki właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych lub terenów powinni spełniać swoje obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Na podstawie wskazanego przepisu wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Paragraf 38 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Cytowane rozporządzenie, w przeciwieństwie do uprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów (Dz.U. z 2006r., nr 80, poz. 563), nie określa jednoznacznie sposobu wykonywania pasów przeciwpożarowych oraz podmiotów właściwych i zobowiązanych do ich urządzania i utrzymywania. W § 34 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 2006 r. nałożono jednoznacznie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na właścicieli linii kolejowych. Obowiązujące obecnie rozporządzenie przeciwpożarowe w § 38 ust. 2 wskazuje, iż rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie pożarowej określają: rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz.U. nr 58, poz. 405 i nr 82, poz. 573) i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. nr 153, poz. 955). Odnośnie do naruszenia art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o lasach. Sąd uznał, iż skarżący nie ma racji. Stosownie do przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy, w celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów, a w szczególności do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Z kolei w myśl art. 13 ust. ustawy właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 3 powołanej ustawy minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Wydane na tej podstawie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w § 10 ust. 1 wyróżnia cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych: 1) pas przeciwpożarowy typu A - oddzielający las od dróg publicznych i niektórych dróg dojazdowych niebędących drogami publicznymi; 2) pas przeciwpożarowy typu B - oddzielający las od parkingów i zakładów przemysłowych 3) pas przeciwpożarowy typu C - oddzielający las od obiektów na terenach poligonów wojskowych; 4) pas przeciwpożarowy typu D - rozdzielający duże zwarte obszary leśne. Powyższe wyliczenie nie obejmuje pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych, problematyką takich pasów zajmuje się bowiem rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r., wydane na podstawie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, a uprzednio (wydane na tej samej podstawie) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 249, poz. 2500). Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. wprost reguluje tylko "techniczne" kwestie dotyczące sposobu urządzania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych (zob. § 10). W związku z powyższym Sąd stwierdził, iż omówione przepisy ustawy o lasach zobowiązując właścicieli lasów jedynie do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów, mają charakter unormowań ogólnych. Regulację szczególną, która dotyczy realizacji pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, stanowi natomiast art. 17 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. W ocenie Sądu art. 17 ust. 1 ustawy w powiązaniu z między innymi z art. 55 ustawy w wystarczający sposób pozwala ustalić podmiot zobowiązany do wykonywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Z art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym wynika więc, iż pasy przeciwpożarowe na gruntach sąsiadujących z linią kolejową urządza i utrzymuje zarządca infrastruktury kolejowej. W niniejszej sprawie jest nim PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w O.. Ponadto Sąd podniósł, że istotne znaczenie miało także ustalenie źródła zagrożenia pożarowego. Tym źródłem dla obszarów leśnych położonych wzdłuż szlaków kolejowych jest niewątpliwie ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Skoro zatem to ruch kolejowy stwarza zagrożenie pożarowe, to logicznym wydaje się, że to właśnie na podmiocie odpowiedzialnym za ten ruch i infrastrukturę z nim związaną – a zarazem czerpiącym zyski z tak zorganizowanej działalności – spoczywa obowiązek podjęcia czynności mających na celu zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej. Zdaniem Sądu właściwe ustalenie w zaskarżonej decyzji podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych znajduje swoje potwierdzenie także w dalszych regulacjach ustawy o transporcie kolejowym - w art. 56. Przepis ten stanowi, że w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Decyzję wykonuje zarządca. Z powyższych przepisów wynika wyraźnie, że to zarządca infrastruktury kolejowej wykonuje decyzję innego organu (starosty) o usunięciu drzewa stanowiącego przeszkodę w ruchu pociągu, a rosnącego na gruncie, nie należącym do zarządcy. Jednocześnie zarządca infrastruktury płaci odszkodowanie za wycinane drzewa, chyba że są spełnione przesłanki opisane w art. 56 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w O.., zarzucając naruszenie: § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach przez błędną wykładnię wskazanych przepisów. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji albo uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca podniosła, że na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. i art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym brak jest podstaw do przyjęcia, iż obowiązek wykonywania pasów przeciwpożarowych nadal ciąży na zarządcy linii kolejowej. Ponadto z art. 38 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. wynika, że ma on charakter informacyjny, z czym Sąd pierwszej instancji się zgadza, tzn. wskazuje tylko na akty prawne, które regulują kwestię utrzymania pasów przeciwpożarowych, a mianowicie: ustawę o transporcie kolejowym, ustawę o lasach oraz ustawę o ochronie przeciwpożarowej. Zdaniem skarżącej Spółki ustawa o transporcie kolejowym nie określa podmiotów obowiązanych do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Przepis art. 55 ustawy daje zarządcy infrastruktury kolejowej jedynie uprawnienie do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych za wynagrodzeniem (odszkodowaniem). Nie jest to jednak obowiązek. W skardze kasacyjnej podkreślono, że przepisy art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o lasach jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów, a art. 19 tej ustawy nie zezwala zarządcy infrastruktury nawet na poruszanie się pojazdem silnikowym po lesie. Ponadto [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w G.. nie przedstawił żadnych dowodów na to, że drzewostan przy przedmiotowych pasach pożarowych jest starszy niż linia kolejowa wzdłuż której biegnie, przy czym z informacji wstępnych skarżącego wynika, że linia ta została wybudowana w roku 1877. Sąd I instancji nie odniósł się jednak w ogóle do tej kwestii, a ma ona istotne znaczenie dla rzetelnego rozstrzygnięcia niniejszego sporu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w G.. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach określonych w art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. t.j. 2012, poz. 270), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a." i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona niezasadna. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia podmiotu, na który ustawodawca nałożył obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od terenów leśnych - czy jest nim zarządca infrastruktury kolejowej, czy właściciel lasu. Rozstrzygając ten problem, na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach (art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Z przepisów tych wynika, że właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego ma obowiązek tak zabezpieczyć ten obiekt, aby nie stał się on źródłem zagrożenia pożarowego. Nie budzi wątpliwości, że linia kolejowa jako obiekt liniowy, w rozumieniu art. 3 pkt 3 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.) jest obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 b w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Jednym z celów podlegających ochronie na podstawie ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest także środowisko, dlatego w ustawie tej przewidziano środki ochrony m.in. lasów, aby zapobiegać powstawaniu i rozprzestrzenianiu się w nich pożarów. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które powinno uwzględnić również sposoby zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Na podstawie tej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719). W myśl § 38 ust. 1 tego rozporządzenia lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 2005 r., Nr 45, poz. 435, z późn. zm.), ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94, z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają: 1) rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573); 2) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Z przepisu tego wynika, że w tych trzech wskazanych ustawach, tj. ustawie o lasach, w ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej wymienione zostały podmioty, na których ciąży obowiązek wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Natomiast rodzaje i sposób wykonania tych pasów określają przepisy dwóch rozporządzeń, z których pierwsze zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, a drugie – na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. Podkreślenia wymaga, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563), które obowiązywało przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. wskazywały wprost, że obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych ciąży m.in. na właścicielach linii kolejowych (§ 34 ust. 3 pkt 2), czy też na właścicielach lub zarządcach lasów położonych przy drogach publicznych (§ 34 ust. 3 pkt 4). Obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. nie określa podmiotów obowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w lasach, lecz odwołuje się w tym zakresie do przepisów wskazanych trzech powyżej wskazanych ustaw. Należy zatem dokonać analizy regulacji prawnych dotyczących omawianego zagadnienia przewidzianych w tych ustawach. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, ze zm.). Przepis ten stanowi, że zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego (pkt 1); bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych (pkt 2); ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska (pkt 3). Realizację tego obowiązku podmiotom wymienionym w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym umożliwia regulacja zawarta w art. 55 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: ustawiać zasłony odśnieżne (pkt 1), zakładać żywopłoty (pkt 2), urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (pkt 3).Z treści pkt 3 wskazanego przepisu wynika wprost, że zarządca infrastruktury kolejowej ma obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Natomiast ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron (art. 55 ust. 2). Nie można zgodzić się z prezentowanym przez stronę skarżącą stanowiskiem, że z przepisu tego wynika jedynie prawo, a nie obowiązek zarządcy infrastruktury kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepis ten daje zarządcy infrastruktury kolejowej ustawowe prawo, ale do wejścia na cudzy grunt w celu wykonania ciążącego na nim obowiązku urządzenia lub utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Jest to uprawnienie o charakterze cywilnoprawnym do korzystania z nieruchomości innego podmiotu za odszkodowaniem. Prawo to zostało przyznane zarządcy infrastruktury kolejowej właśnie w celu umożliwienia mu wykonania ciążącego na nim obowiązku wskazanego w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. Wykładnia celowościowa art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym potwierdza więc istnienie po stronie zarządcy infrastruktury kolejowej obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Przepis art. 55 ust. 3 wskazanej ustawy stanowi, że jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (art. 55 ust. 3). Przepis ten nie wyłącza obowiązku zarządcy infrastruktury kolejowej urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, lecz zmienia jedynie zasadę ponoszenia kosztów urządzenia i utrzymywania tych pasów, które w takiej sytuacji obciążają właścicieli gruntów. Przedstawione regulacje prawne przemawiają za uznaniem, że to na zarządcy infrastruktury kolejowej ciąży obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych przebiegających przez tereny leśne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów strony skarżącej, iż jest to obowiązek domniemany, niewynikający wprost z przepisów ustawy. Obowiązek ten wynika zarówno z wykładni systemowej wskazanych wyżej przepisów ogólnych ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jak również z treści art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz z wykładni celowościowej art. 55 ust. 1 tej ustawy. W związku z powyższym niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji tych przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, powołując się na treść art. 9 ust. 1 i art. 13 ust.1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. tekst jedn. 2011, Nr 12, poz. 59 ze zm.), że obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych ciąży na właścicielach lasu. Stanowisko to jest błędne. W myśl art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach w celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów, a w szczególności do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach stanowi natomiast, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Z przepisów tych wywieść należy, że są to obowiązki właścicieli lasów w zakresie ochrony przeciwpożarowej, wynikające z powszechnej ochrony lasów, niezastrzeżone przez przepisy szczególne dla innych podmiotów m.in. dla zarządców linii kolejowych. Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, na podstawie delegacji zawartej w art. 9 ust. 3 ustawy o lasach zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), które zostało powołane również we wspomnianym § 38 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. wyróżnia cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych: typu A, oddzielający las od dróg publicznych dróg dojazdowych niebędących drogami publicznymi do zakładu przemysłowego lub magazynowego, obiektów magazynowych i użyteczności publicznej; typu B, oddzielający las od parkingów, zakładów przemysłowych i dróg poligonowych; typu C, oddzielający las od obiektów na terenach poligonów wojskowych oraz typu D, rozdzielający duże zwarte obszary leśne. W rozporządzeniu tym nie wymieniono pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych, co świadczy o tym, że obowiązek ich urządzania nie ciąży na właścicielach lasów. Kwestie dotyczące pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych reguluje natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955) wydane na podstawie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. Ten akt prawny reguluje wprawdzie jedynie kwestie techniczne dotyczące sposobu urządzania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, ale – jak słusznie wskazał Sąd I instancji - poprzez powiązanie kompetencyjne z ustawą o transporcie kolejowym pośrednio wskazuje krąg podmiotów, na których obowiązek wykonania takich pasów spoczywa. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 1 p.p.s.a. | |