II OSK 1825/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędzia WSA del. Małgorzata Miron Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 543/06 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 lipca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 543/06, oddalił skargę T. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Wojewoda D. po rozpatrzeniu wniosku T. J., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] września 2004 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], zmieniającą decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2000 r. nr [...] i decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2001 r. nr [...] zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę Centrum Usługowo-Handlowo-Rekreacyjnego "[...]" przy ul. [...] we W., w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, a także udzielenia pozwolenia na roboty budowlane objęte projektem zamiennym. Jednocześnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Wojewoda D. stwierdził, że decyzja tego organu z dnia [...] września 2004 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, iż stwierdzono wadliwość procesową postępowania zakończonego decyzją Wojewody D. z dnia [...] września 2004 r. polegającą na tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu bowiem decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] nie została doręczona pełnomocnikowi T. J. – J. G., co stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu pierwszej instancji, wskazana wadliwość procesowa nie wpłynęła jednak na właściwe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania T. J., decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody D. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, podzielił argumentację organu pierwszej instancji. Organ uznał, że postępowanie zostało dotknięte wadą wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak w wyniku jego wznowienia zapadłoby rozstrzygnięcie odpowiadające treści decyzji Wojewody D. z dnia [...] września 2004 r. nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie prawidłowo został zastosowany art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lipca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 543/06 uznał, że skarga T. J. na powyższą decyzję nie jest zasadna. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie była dotknięta jedną z wad określonych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", i z tego względu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej ze względu na wadliwość postępowania określoną w art. 145 § 1 k.p.a. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania jest ono ściśle związane z wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Sąd stwierdził, że wystąpienie w sprawie jednej z przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpływa jednak na byt prawny decyzji weryfikowanej w trybie wznowieniowym w sytuacji, gdy w wyniku jego zastosowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. Opisana okoliczność zaistniała w niniejszej sprawie, jak prawidłowo wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji oraz Wojewoda D. w decyzji ją poprzedzającej i z tej przyczyny Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd przedstawiony przez organy obu instancji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd podniósł, że decyzja dotycząca zmiany pozwolenia budowlanego wprowadza modyfikacje w ramach zatwierdzonego projektu budowlanego, dlatego organ wydający rozstrzygnięcie na podstawie art. 36a Prawa budowlanego jest związany ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której udzielono pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie inwestor uzyskał decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie centrum usługowo-handlowo-rekreacyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Zakres przedłożonego do zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego nie wykracza poza przedmiot tej decyzji, a zatem inwestor nie miał obowiązku dostarczenia nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd uznał za bezpodstawny podniesiony w skardze zarzut obejścia przez inwestora obowiązku wynikającego z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd nie uznał również zarzutu braku raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko oraz towarzyszącego mu zarzutu powołania błędnej podstawy materialnoprawnej orzeczenia, ponieważ sprawa dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, który nie wymaga powtórzenia procedury związanej z decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych inwestycji. Ponadto Sąd wskazał, że odstąpienie od obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko było zasadne. Sąd nie uznał także zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i wydanie pozwolenia na budowę bez zapewnienia osobom trzecim dostępu do drogi publicznej, bowiem inwestor wykazał dokumenty dotyczące zapewnienia właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...] we W. dostępu do drogi publicznej. W odniesieniu do zarzucanej przez skarżącego lakoniczności uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji Sąd stwierdził, że nie stanowi ona wady określonej w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., mogącej skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożył T. J., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. poprzez zachowanie w obrocie prawnym decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r., mimo wydania jej z naruszeniem: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Wojewody D. nr [...], mimo nieprzeprowadzenia ponownego rozpoznania merytorycznego sprawy i rozpatrzenia słusznych interesów stron postępowania skutkiem wznowienia postępowania, - art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Wojewody D. nr [...] mimo istnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wydania ostatecznej decyzji nr [...] z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. art. 36a ust 3 i art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a., a więc braku przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a., - art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie przez organ, po wznowieniu postępowania, zmiany przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę wydania decyzji ostatecznej, 2) art. 151 ustawy ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, 3) art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w obrocie prawnym decyzji Wojewody D. nr [...], mimo wydania jej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] (zmiana ostatecznych decyzji pozwolenie na budowę poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego Centrum Usługowo-Handlowo-Rekreacyjne "[...]" przy ul. [...]). Mimo to, organ - choć stwierdził wydanie decyzji nr [...] z naruszeniem prawa tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił jej uchylenia powołując się na okoliczności wskazane w art. 146 § 2 k.p.a. Takie działanie organu uznać należy za istotne naruszenie prawa. W ocenie strony odmowa uchylenia decyzji w postępowaniu o wznowienie postępowania mogłaby nastąpić tylko wówczas, gdy organ po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. stwierdził brak podstaw do jej uchylenia. Ponadto podniesiono, że jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, co oznacza samo przez się, że z naruszeniem art. 7 k.p.a. nie rozważono jej słusznego interesu, we wznowionym postępowaniu organ nie może zastosować art. 146 § 2 k.p.a. Skarżący podniósł, że decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na budowę wydana została, mimo wygaśnięcia decyzji ustalającej wzizt dla inwestycji polegającej na budowie pierwszego i drugiego etapu inwestycji: Centrum Usługowo-Handlowo-Rekreacyjne "[...]" przy ul. [...]. Skoro zaś wydanie decyzji pozwolenia na budowę wymagało istnienia ważnej decyzji ustalającej wzizt, to również zmiana decyzji pozwolenia na budowę wymaga istnienia ważnej decyzji ustalającej wzizt. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Spółka "[...]" S.A. wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przedmiotowa skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę oparto na podstawie wymienionej w art. 174 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., tj. naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy jednak mieć na względzie, że skuteczne postawienie takich zarzutów jak naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą wydano z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 151 § k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. i art. 7 k.p.a. przez ich niezastosowanie, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, z naruszeniem art. 8 i 9 k.p.a. oraz art. 146 § 2 k.p.a. ponadto z naruszeniem art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. przez ich niezastosowanie oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody D. Nr [...] wymaga wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego wyroku dopuścił się tych naruszeń prawa. Nie stanowią więc uzasadnionej podstawy kasacyjnej zarzuty stawiane sądowi, a odnoszące się do działań organów administracji. Zauważyć należy, iż postępowanie kasacyjne polega na badaniu podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Związanie zarzutami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie powoduje niemożliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt zamienny i udzielającej pozwolenia na budowę Centrum Usługowo-Handlowo-Rekreacyjnego "[...]" przy ul. [...] we W., a wydanej na rzecz inwestora w postępowaniu wznowieniowym. Podstawą wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją był wniosek T. J. zgłoszony na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko Wojewody D. o braku podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 146 § 2 k.p.a., iż po uchyleniu mogłaby być wydana taka sama decyzja w swej treści. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była więc wyłącznie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody D. z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...], wydana we wznowionym postępowaniu, dotycząca odmowy uchylenia decyzji opisanej wcześniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w rozpoznawanej sprawie miał dokonać kontroli zgodności z prawem wymienionych decyzji co wynika z treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Mając na względzie powyższe uwagi należy stwierdzić, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprecyzowane w pkt 1 we wszystkich podpunktach są oczywiście nieuzasadnione, bowiem Sąd nie rozpoznawał ani nie orzekał w sprawie na podstawie wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawę postępowania przed Sądem administracyjnym stanowią podane na wstępie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro przepisów k.p.a. Sąd nie stosował, to tym samym nie mógł ich naruszyć. Zaskarżona do Sądu decyzja zapadła z trybie postępowania wznowieniowego, które ma charakter nadzwyczajny. Przesłanki wznowienia postępowania zawiera art. 145 § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco powołanym wyżej art. 145 § 1 k.p.a. Granice postępowania rozpoznawczego po wznowieniu postępowania wyznaczone są sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną (vide wyrok NSA publ. ONSA z 1993, nr 4, poz. 92). Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej sprawy pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Te zasady szczegółowo określone przepisami k.p.a. stanowią podstawy postępowania przed organami administracyjnymi. Rzeczą Sądu pierwszej instancji jest natomiast dokonanie kontroli, czy wydana w tym postępowaniu decyzja jest zgodna z prawem i czy wszelkie wymogi procesowe zostały zachowane. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie złożonej skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, potwierdziła jej zgodność z prawem. To stanowisko ocenne znajduje potwierdzenie w stanie sprawy, gdy się zważy, iż przesłanką wznowienia postępowania był fakt, iż decyzji Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2004 r. nie doręczono pełnomocnikowi skarżącego T. J., co stanowiło wyczerpanie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W pozostałym zakresie Sąd podzielił także zasadną ocenę organu, iż brak było podstaw do uchylenia decyzji powyższej wskutek zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a., a mianowicie w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wyczerpująco wyjaśnił motywy swego stanowiska w świetle obowiązującej regulacji prawnej art. 36a Prawa budowlanego i związania organów ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wg projektu zamiennego bez potrzeby uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy. Sąd zasadnie podkreślił, odnosząc się do zarzutów skargi, fakt spełnienia przez inwestora wszystkich wymogów prawem przewidzianych do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę wg projektu zamiennego. Stanowisko Sądu pierwszej instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym w aktach sprawy. W tej sytuacji za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej podniesiony w pkt 2 i 3 skargi, bowiem oddalenie skargi było w pełni zasadne. Niedopuszczalne było na zasadzie art. 135 p.p.s.a. badanie przez Sąd decyzji Wojewody D. Nr [...] w sytuacji gdy kontroli podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody D. Nr [...] i decyzję tegoż organu odwoławczego Sąd uznał za zgodną z prawem. Odrębne stanowisko skarżącego podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakoby organ po wznowieniu postępowania miał obowiązek uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy jest bezzasadne w świetle art. 151 § 2 p.p.s.a., który w sprawie niniejszej miał zastosowanie. W podsumowaniu powyższych rozważań stwierdzić należy, iż wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnia to oddalenie skargi kasacyjnej. Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.