II OSK 1830/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 492/09 w sprawie ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej T. w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Komendant Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej nakazał Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej T. wykonanie w ustalonym terminie określonych w decyzji obowiązków, które miały na celu poprawę stanu ochrony przeciwpożarowej w budynku mieszkalnym przy ul. Okrąg [...] w Warszawie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa T., wskazując, że od 1992 r. trwa procedura nabycia od Miasta Stołecznego Warszawy prawa wieczystego użytkowania nieruchomości, na której stoi budynek. Z tego względu, do czasu uregulowania stanu prawnego tej nieruchomości Spółdzielnia nie może wykonywać na niej robót, które wymagają nakładów finansowych. Spółdzielnia wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, względnie zawieszenie postępowania do czasu zakończenia prawomocnego sprawy dotyczącej uregulowania stanu prawnego nieruchomości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej po rozpatrzeniu tego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu [...] listopada 2008 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w 10-kondygnacyjnym budynku mieszkalnym przy ul. Okrąg [...] w Warszawie. Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego wyżej wymienionego budynku. W związku z powyższym, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. zobowiązał właściciela budynku do: wyposażenia części usługowej budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantami "25" (w pkt 1), przeprowadzenia okresowej kontroli stanu technicznego instalacji elektrycznej lokalu nr [...] (w pkt 2), zapewnienia sprawności technicznej instalacji odgromowej (w pkt 3), zapewnienia sprawności technicznej przewodów wentylacyjnych (w pkt 4) oraz oznakowania przeciwpożarowego wyłącznika prądu (w pkt 5). Organ I instancji wskazał, że Spółdzielnia nie przeprowadzała okresowych badań wymienionych wyżej instalacji (pkt 2, 3, 4) zgodnie z wymaganiami o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego, co może świadczyć o złym stanie technicznym tych instalacji. Natomiast obowiązki z pkt 1 i 5, dotyczące wyposażenia budynku w wymagane urządzenia przeciwpożarowe (hydranty wewnętrzne) oraz oznakowania przeciwpożarowego wyłącznika prądu znakiem zgodnym z Polskimi Normami znaków bezpieczeństwa, wynikają z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563). W zakresie obowiązku wynikającego z pkt 1 Komendant Miejski podał, że w przypadku szczególnie uzasadnionym lokalnymi uwarunkowaniami dopuszczalne jest zastosowanie rozwiązań zamiennych w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Odnosząc się do wniosku strony o uchylenie, względnie zawieszenie postępowania do czasu zakończenia procedury dotyczącej uregulowania stanu prawnego nieruchomości, na której zlokalizowano przedmiotowy budynek, Komendant Mazowiecki uznał, iż jest on bezzasadny, ponieważ kwestia własności gruntu pozostaje bez wpływu na realizację zaskarżonego obowiązku określonego w pkt 1 decyzji organu I instancji. Wykonanie wyżej wymienionego obowiązku nie powoduje ingerencji w nieruchomość, na której budynek ten jest posadowiony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na wymienioną wyżej decyzję złożyła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa T. – wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia podniosła, że w trakcie postępowania administracyjnego wskazywała na okoliczność nieuregulowania sprawy własności terenu. Uniemożliwia to jej zastosowanie się do nałożonego obowiązku. Posiadanie prawa do gruntu, na którym stoi budynek, warunkuje możliwość wystąpienia z odpowiednimi wnioskami niezbędnymi do przeprowadzenie procesu inwestycyjnego, a brak tychże uniemożliwia skarżącej zastosowanie się do nałożonego w decyzji na nią obowiązku. W ocenie strony skarżącej, Komendant Wojewódzki, jak i Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej, w tym zakresie nie przeprowadzili żadnego postępowania dowodowego i nie ocenili wpływu przesłanki nie uregulowania stanu prawnego gruntu na możliwość wykonania nakazanych prac. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej T. w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku podał, co następuje: Z akt sprawy wynika, iż grunt na którym stoi przedmiotowy budynek jest własnością Miasta Stołecznego Warszawy, a skarżąca Spółdzielnia nie posiada tytułu prawnego do tego gruntu. Działka nr [...], położona przy ul. Okrąg w Warszawie jest we władaniu Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej T. Z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej wprost wynika, iż odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje – w całości lub w części – ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Zatem na podstawie cytowanego przepisu organ mógł nałożyć taki obowiązek na Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową T. w Warszawie, w której zasobach znajduje się przedmiotowy budynek. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego błędnego pouczenia co do treści § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139) Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie organ administracyjny w ogóle nie pouczał Spółdzielni o jego treści, natomiast w zakresie dotyczącym wyposażenia budynku w hydranty "25" pouczył o treści § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej miała ona (i ma nadal) możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych, po uprzednim uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim PSP. W ocenie Sądu organ wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, opisując ustalone uchybienia zarówno w protokole z kontroli, jak i w decyzji administracyjnej. Zarzut w przedmiocie doręczenia pisma z dnia [...] lutego 2009 r. przez Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej pełnomocnikowi Spółdzielni, pozostaje bez wpływu na wynik postępowania administracyjnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa T. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów z art. 4 ust. 1 i ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 67 § 5 P.p.s.a poprzez błędną wykładnię w zakresie obowiązku doręczenia pism dla pełnomocnika a nie strony, art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nie zawieszenie postępowania w sytuacji gdy toczy się postępowanie w przedmiocie wydania nieruchomości, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, oraz naruszenie art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez zbyt wczesne zamknięcie rozprawy w sytuacji gdy istniały okoliczności nie do końca wyjaśnione. W związku z powyższymi naruszeniami wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że w związku z toczącym się przed Sądem Rejonowym dla m.st. Warszawy postępowaniem o wydanie nieruchomości przy ul. Okrąg [...], [...], [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny winien zawiesić postępowanie do czasu zakończenia wymienionej wyżej sprawy. Nie czyniąc tego naruszył art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. a także art. 113 § 1 P.p.s.a., zamykając rozprawę mimo niewyjaśnieni wszystkich okoliczności. Podniosła także, że doręczenie przez organ II instancji skarżącej Spółdzielni – a nie jej pełnomocnikowi – w trakcie postępowania sądowego pisma wzywającego Spółdzielnię do nadesłania dokumentów określających właściciela oraz zarządcę obiektu powoduje naruszenie art. 67 § 5 P.p.s.a. Odnośnie naruszenia przez Sąd art. 4 ust. 1 i ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej stwierdziła, że władztwo Spółdzielni było "iluzoryczne i krótkotrwałe" wobec czego nie było podstaw do stosowania tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji zawartej w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na: – naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, – naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć też należy, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) co oznacza konieczność powołania przez wnoszącego skargę kasacyjną konkretnych przepisów prawa, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego dodatkowo wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. W sytuacji kiedy skarżący kwestionuje zasadność orzeczenia powołując się na obydwie podstawy kasacyjne, to niezależnie od tego w jakiej kolejności zostały przytoczone najpierw należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą bowiem zostać właściwie ocenione dopiero na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. 1. Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, iż nie są one zasadne. Z art. 67 § 5 P.p.s.a. istotnie wynika, iż jeżeli ustanowiono pełnomocnika (...) doręczenia należy dokonać pełnomocnikowi a nie stronie. Zauważyć jednakże należy, że naruszenie tego przepisu mogłoby jedynie wówczas spowodować uwzględnienie tego zarzutu gdyby naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy tego rodzaju sytuacja nie zachodzi. Okoliczność, której dotyczyć miały dokumenty, o które zwrócono się pismem z dnia [...] lutego 2009 r. do Spółdzielni a nie do jej pełnomocnika wyjaśniona została w sposób bezsporny. Skarżąca Spółdzielnia przesyłając odpis z księgi wieczystej i wypis z rejestru gruntów przyznała bowiem, że włada przedmiotową nieruchomością, wskazując jednocześnie, iż właścicielem działki jest Miasto Stołeczne Warszawa. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Stosownie do jego brzmienia Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Poza sporem jest, że przed Sądem Rejonowym dla m.st. Warszawy zawisła sprawa z powództwa m.st. Warszawy przeciwko skarżącej Spółdzielni (sygn. akt VI C 885/05) o wydanie przedmiotowej nieruchomości. Powyższa okoliczność nie czyniła jednakże koniecznym zawieszenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym ponieważ wynik toczącego się przed sądem cywilnym postępowania nie był niezbędny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zauważyć bowiem należy że stosownie do brzmienia art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowych spoczywa nie tylko na właścicielu. Tak więc w sytuacji kiedy nie włada on budynkiem lub terenem wyżej wymieniona odpowiedzialność przechodzi na zarządcę, użytkownika a także na podmiot faktycznie władający obiektem lub terenem. Powyższa regulacja wprowadzona została celem zapewnienia skutecznej ochrony przeciwpożarowej. Korzystanie z instytucji zawieszenia postępowania było w tej sytuacji pozbawione podstaw prawnych. Niezależnie od tego byłoby to sprzeczne z interesem publicznym, sprowadzającym się do ochrony przed pożarem życia, zdrowia ludzkiego oraz mienia. 2. Za nietrafny uznać również należało zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółdzielni wymieniony wyżej przepis – jak zasadnie przyjął Sąd I instancji – został właściwie przez organy zastosowany. Niekwestionowany przez skarżącą fakt władania nieruchomością od kilkunastu lat, stwierdzone w czasie kontroli (3 listopada 2008 r.) i niepodważone nieprawidłowości wskazywały na konieczność nałożenia na skarżącą obowiązków wynikających z decyzji z dnia 28 listopada 2008 r. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku uzasadnionych podstaw kasacji i nie stwierdzając zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.