II OSK 1838/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1436/18 w sprawie ze skargi P. L. i T. L. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2018 r. nr 826/18 w przedmiocie uchylenia postanowienia organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1436/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi P. L. i T. L. uchylił postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr 826/18 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z 27 kwietnia 2018 r., znak: WOP.7722.715.2017.PSz, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), po rozpatrzeniu zażalenia C. Z. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie nr 266/17 z 17 października 2017r. (znak: PINB.RA.7740.17.2017.KZ), którym wstrzymano roboty budowlane przy budowie parkingu na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w R. oraz zobowiązano inwestora do przedłożenia: 1. zaświadczenia Burmistrza Gminy Raszyn o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie 90 dni od dnia jego doręczenia - uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji oraz na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w przedmiocie parkingu na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] 16 w R.. W uzasadnieniu orzeczenia, organ drugiej instancji wskazał, że 5 lipca 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie wpłynęło pismo T. i P. L. właścicieli działki nr ew. [...] przy ul. [...] w R., którym wnieśli o zbadanie legalności zabudowy w/w nieruchomości wykonanej przez jej dzierżawcę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie w piśmie z 10 lipca 2017 r. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie parkingu na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w R.. Następnie, 21 lipca 2017 r. uprawnieni przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie przeprowadzili czynności kontrolne na terenie ww. działki i ustalili, że znajduje się na niej parking na samochody osobowe. Teren został utwardzony kamieniami, żwirem i tłuczniem. Ponadto, na działce ustawiony został pawilon biurowy o wymiarach ok. 3,70 m x 10,50 m, nie połączony trwale z gruntem, ustawiony na kołach. Teren działki wyposażony w instalację elektryczną, ustawione słupy eNN - 5 sztuk, a nieruchomość jest ogrodzona. Podczas kontroli przedłożono pozwolenie na budowę parkingu - decyzję Starosty Pruszkowskiego nr 123/R/07 z 19 kwietnia 2007 r. wydaną dla G. Ł. i zatwierdzony projekt budowlany oraz decyzję Starosty Pruszkowskiego nr 340/R/08 z 18 sierpnia 2008 r. przenosząca ww. pozwolenie na budowę na nowego inwestora - C. Z.. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie nr 63/09 z 23 lutego 2009 r. udzielone zostało pozwolenie na użytkowanie parkingu. Ustalono, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym zaprojektowano 57 miejsc parkingowych i w takim zakresie udzielone zostało pozwolenie na budowę i również pozwolenie na użytkowanie. Ponadto, w trakcie oględzin ustalono, że na działce wykonano dodatkowe utwardzenie, które jest wykorzystywane jako parking na ok. 100 miejsc postojowych. Nie przedłożono żadnych dokumentów świadczących o legalności dodatkowych miejsc parkingowych, które zostały zlokalizowane ok. 5,00 m od ogrodzenia działki. Ponadto na działce ustawiono pojemnik na śmieci, na utwardzonym terenie w odległości ok. 5,00 m od granicy nieruchomości. Przedłożono również opinię ZUD nr 605/2007 dot. oświetlenia parkingu (słupy, kabel energetyczny eNN, złącze kablowe) z 13 czerwca 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie w tych okolicznościach sprawy wydał postanowienie Nr 266/17 z 17 października 2017 r. (znak: PINB.RA.7740.17.2017.KZ), którym wstrzymał roboty budowlane przy budowie parkingu na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w R. i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w określonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Na ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie, wniósł C. Z.. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zażalenie jest uzasadnione, zaś kompetencje organu II instancji obejmują zarówno korygowanie wad prawnych orzeczeń organu I instancji polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego oraz procesowego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nieprecyzyjnie określił przedmiot postępowania. Organ ten wszczął postępowanie w sprawie parkingu, przy czym w toku postępowania ustalono, że jego część została wybudowana legalnie i oddana do użytku. Przedmiotem postępowania organu powinna być zatem tylko część obiektu, która nie powstała na podstawie pozwolenia na budowę (np. poprzez wskazanie, że stanowi ona rozbudowę lub poprzez wskazanie powierzchni/liczby miejsc postojowych). Następnie organ drugiej instancji wskazał, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Tym samym, pozwolenia na budowę wymagać będzie budowa miejsc postojowych o większej ilości stanowisk. Ustawodawca jednoznacznie wskazał, że ma to być budowa miejsc postojowych, tj. budowa określonego obiektu budowlanego. W związku z powyższym ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Wykładnia art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w orzecznictwie nie jest jednolita. O ile parkingi, których nawierzchnia została wybetonowana, wyasfaltowana bądź wyłożona warstwą kamienno-żużlową związaną betonem z gruntem należy uznać za budowlę, to samo wyłożenie terenu przeznaczonego na miejsca postojowe dla samochodów np. warstwą żużla nie jest uznawane za obiekt budowlany (budowlę) wymagający pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2003r., sygn. II SA 1741/01, z 19 grudnia 2008r., sygn. II OSK 1691/07; z 4 marca 2009r., sygn. II OSK 285/08). Tym niemniej utwardzenie terenu z zamiarem przeznaczenia go na miejsca postojowe dla samochodów a następnie, wydzielenie miejsc postojowych oraz wykonanie urządzeń służących prowadzeniu parkingu wymagałoby pozwolenia na budowę. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie określają legalnej definicji miejsc postojowych oraz parkingu. Parking to wydzielone miejsce przeznaczone do parkowania samochodów (por. Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN). Sam fakt przetrzymywania na nieruchomości samochodów nie przesądza w żadnym razie o istnieniu miejsc postojowych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Organ drugiej instancji ocenił, że poza inwestycją zgodną z pozwoleniem na budowę, inwestor nie wybudował kolejnych miejsc postojowych. Nie wydzielił ich z przestrzeni działki w sposób uporządkowany, o określonych wymiarach. Na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w R., nie powstał zatem kolejny parking. Skoro teren wysypany kamieniami, żwirem i tłuczniem nie posiada wydzielonych i oznaczonych miejsc postojowych to nie można uznać, że powstały tam miejsca postojowe dla samochodów, w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w związku z przedstawioną oceną okoliczności sprawy, nie było podstaw do działania organów nadzoru budowlanego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ drugiej instancji wskazał, że organ pierwszej instancji powinien rozważyć czy w przedmiotowej sprawie są podstawy do ewentualnego wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie utwardzenia terenu działki nr ew. [...] przy ul. [...] w R.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli P. L. i T. L. podnosząc zarzuty naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., poprzez błędne ustalenie, iż na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w R. nie doszło do rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego - parkingu na 57 miejsc postojowych oraz błędne ustalenie, że teren utwardzony kamieniami, żwirem i tłuczniem nie posiadający wydzielonych i oznaczonych miejsc postojowych nie może być uznany za miejsca postojowe dla samochodów w rozumieniu; naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że w sytuacji gdy na zrealizowanym placu postojowym nie wyodrębniono w sposób wyraźny dojazdów manewrowych i stanowisk postojowych zasadne jest uznanie całego placu postojowego za wydzielone miejsce parkingowe, albowiem inwestor dopuszcza postój pojazdów w każdym punkcie tego placu, czyli każdy punkt placu jest elementem miejsc parkingowych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 listopada 2015 r. o sygn. akt II SA/Po 761/15, opubl. Legalis nr 1389371), zaś w toku niniejszego postępowania administracyjnego w trakcie oględzin na przedmiotowym gruncie przy ul. [...] w R. ustalono, że w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego wykonano dodatkowe utwardzenie, które jest wykorzystywane jako parking na ok. 100 miejsc postojowych; naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie niniejszego postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie doszło do rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1436/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdził że postanowienie organu drugiej instancji zapadło z naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie wydając postanowienie z 17 października 2017 r. prawidłowo ustalił, że doszło do rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego – parkingu na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w R.. Inwestor dysponował dokumentami potwierdzającymi legalność parkingu na 57 miejsc postojowych, jednak ponadto utwardził teren działki z przeznaczeniem na parkowanie przez dodatkowe 100 samochodów. Taki stan sprawy jednoznacznie każe przyjąć, że doszło do rozbudowy, w warunkach samowoli budowlanej, legalnego obiektu budowlanego, parkingu. Sąd podzielił stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu skargi, zgodnie z którym w sytuacji gdy na zrealizowanym placu postojowym nie wyodrębniono w sposób wyraźny dojazdów manewrowych i stanowisk postojowych zasadne jest uznanie całego placu postojowego za wydzielone miejsca parkingowe, albowiem inwestor dopuszcza postój pojazdów w każdym punkcie tego placu; czyli każdy punkt placu jest elementem miejsc parkingowych W ocenie Sądu, utwardzenie tłuczniem i kruszywem nawierzchni działki z przeznaczeniem jej na potrzeby parkowania z pewnością musi być ocenione nie jako utwardzenie działki a jako budowa placu postojowego, parkingu. Place postojowe jak parkingi stanowią obiekt budowlany gdyż zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz załącznika do tej ustawy określający kategorie obiektów budowlanych wśród obiektów kategorii XXII wymieniono place postojowe i parkingi. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych ale tylko do 10 stanowisk włącznie. W świetle przedstawionego stanowiska, zdaniem Sądu, należy uznać, że organ pierwszej instancji prawidłowo wdrożył procedurę umożliwiającą legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej w trybie przewidzianym w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do umorzenia postępowania, gdyż w sprawie nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł C. Z. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia, gdy prawidłowa ocena prawna powinna prowadzić do uznania, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania skutkującą jego umorzeniem, 2. art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3, art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że częściowe wysypanie terenu działki tłuczniem stanowi wybudowanie parkingu rozumianego jako obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę podczas gdy prace te nie mają charakteru robót budowlanych prowadzących do wybudowania obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnosi o zmianę zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi skarżących w I instancji poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Domaga się przeprowadzenia rozprawy i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywłać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez wniesiona przez C. Z. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo wskazał, że brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Okoliczność, że część parkingu została zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę dawało podstawy do umorzenia postępowania tylko w tej części, nie zaś umorzenia postępowania odnośnie do stwierdzonej rozbudowy parkingu. Nadmienić przy tym należy, że w uzasadnieniu postanowienia wydanego przez organ I instancji zawarte zostało stwierdzenie, że roboty budowlane związane z utwardzeniem terenu, który nie był objęty pozwoleniem na budowę ani pozwoleniem na użytkowanie i ustawienie pawilonu biurowego oraz stawianie tam samochodów bezsprzecznie doprowadziły do zmiany charakteru działki i doszło do rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego w postaci parkingu. Nałożenie na inwestora wymienionych w tym postanowieniu obowiązków było więc związane z wykonaniem tej rozbudowy. Brak jest również podstaw do kwestionowania wskazanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kwalifikacji zrealizowanej przez skarżącego kasacyjnie rozbudowy parkingu jako obiektu budowlanego. Sąd I instancji przedstawił w tej kwestii szczegółową argumentację, którą zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić (str. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Ponowne przytaczanie tej argumentacji jest niecelowe. Zauważyć jedynie należy, że w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia można stwierdzić, że rozbudowana bez pozwolenia na budowę część parkingu została wykonana w taki sam sposób jak ta cześć, na którą inwestor uzyskał pozwolenie na budowę. Także i z tego powodu nie ma uzasadnionych podstaw do dokonywania odmiennej kwalifikacji budowy parkingi i odmiennej kwalifikacji jego rozbudowy. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.