II OSK 1844/12

Dnia 6 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 6 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Wojewody Opolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 68/12 w sprawie ze skargi Gminy Strzelce Opolskie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 8 grudnia 2011 r. nr NK.III.4131.1.129.2011.KN w przedmiocie wyboru ławników oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Strzelce Opolskie, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 8 grudnia 2011 r. w przedmiocie wyboru ławników. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uchwałą z dnia 21 czerwca 2011 r. r XI/56/2011 Rada Miejska w Strzelcach Opolskich, działając na podstawie art. 163 § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm. - zwanej dalej "u.s.p."), powołała zespół do zaopiniowania zgłoszonych kandydatów na ławników na kadencję 2012 – 2015. W § 3 tej uchwały zobowiązano zespół do przedstawienia Radzie, w terminie do dnia 10 września 2011 r., opinii o zgłoszonych kandydatach. Następnie uchwałą z dnia 26 października 2011 r. Nr XV/86/2011 Rada Miejska w Strzelcach Opolskich dokonała wyboru ławników na kadencję 2012 – 2015. Powyższa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 9 listopada 2011 r. Pismem z dnia 16 listopada 2011 r. Wojewoda Opolski wezwał Przewodniczącego Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich o przesłanie wyciągu z protokołu z przebiegu sesji Rady Miejskiej z dnia 26 października 2011 r. w części dotyczącej obrad w sprawie wyboru ławników. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 grudnia 2011 r., Wojewoda Opolski stwierdził nieważność uchwały z dnia 26 października 2011 r. z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że podczas wyboru ławników doszło do naruszenia art. 163 § 2 u.s.p., zgodnie z którym przed przystąpieniem do wyborów rada gminy powołuje zespół, który przedstawia na sesji rady gminy swoją opinię o zgłoszonych kandydatach, w szczególności w zakresie spełnienia przez nich wymogów określonych w ustawie. Wojewoda wywiódł, że z brzmienia tego przepisu wynika, że opinia zespołu ma być przedstawiona na sesji (a zatem nie w formie informacji przekazywanej wcześniej), przed przystąpieniem do głosowania. Fakt przedstawienia takiej opinii nie wynika natomiast z protokołu obrad XV sesji Rady. Ponadto nie wynika także z brzmienia uchwały Nr XV/85/2011 w sprawie ustalenia regulaminu głosowania w wyborach ławników do sądów powszechnych na kadencję 2012 – 2015. Opinia taka, wygłoszona na sesji przed przystąpieniem do głosowania mogła wpłynąć na decyzję radnych, a zatem jej brak mógł istotnie wpłynąć na podjętą w ten sposób uchwałę. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła Gmina Strzelce Opolskie. Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd I instancji wskazał, że zarzut organu nadzoru, który legł u podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, dotyczył istotnego naruszenia przepisu art. 163 § 2 u.s.p., zgodnie z którym przed przystąpieniem do wyborów rada gminy powołuje zespół, który przedstawia na sesji rady gminy swoją opinię o zgłoszonych kandydatach, w szczególności w zakresie spełnienia przez nich wymogów określonych w ustawie. W ocenie Sądu I instancji, bezspornie Rada Miejska w Strzelcach Opolskich dopełniła określonego w powyższym przepisie obowiązku dotyczącego powołania zespołu do wyboru ławników, podejmując w dniu 21 czerwca 2011 r. uchwałę Nr XI/56/2011. Zespół ten przeprowadził ocenę dziesięciu dokonanych zgłoszeń, przedstawiając stanowisko z dnia 30 sierpnia 2011 r., w którym wskazał podmioty dokonujące zgłoszenia poszczególnych osób do konkretnych sądów oraz stwierdził, że wszystkie zgłoszenia złożone zostały w terminie i spełniają wymagania formalne. Zespół wypracował następnie stanowisko z dnia 6 października 2011 r., w którym na podstawie informacji Opolskiego Komendanta Policji o kandydatach na ławników stwierdził, że wszyscy zgłoszeni kandydaci spełniają wymagania określone w ustawie i że rekomenduje te kandydatury do powołania na kadencję 2012-2015 do Sądu Okręgowego w Opolu i do Sądu Rejonowego w Strzelcach Opolskich. Obydwie opinie zostały dołączone do materiałów dostarczonych każdemu radnemu przed sesją Rady w dniu w dniu 26 października 2011 r., czego również organ nadzoru nie kwestionował. Ponadto z protokołu tej sesji wynika, iż przedłożone materiały dotyczące wyborów ławników na kadencję 2012-2015 stanowią załącznik do protokołu, a nagranie z przebiegu całej sesji jest udostępnione na stronie internetowej Urzędu Miasta w Strzelcach Opolskich. Zarzut Wojewody koncentrował się natomiast na kwestii sposobu przedstawienia na sesji Rady przez zespół opinii o zgłoszonych kandydatach. Zdaniem organu nadzoru, opinia zespołu powinna zostać wygłoszona na sesji Rady i nie może stanowić informacji przekazywanej wcześniej radnym. W fakcie niedopełnienia tego obowiązku Wojewoda upatrywał istotnego naruszenia prawa wywodząc, że sporna uchwała została podjęta bez przedstawienia opinii przed przystąpieniem do głosowania. W ocenie Sądu I instancji, stanowiska organu nadzoru nie można podzielić. W szczególności nie można zgodzić się z argumentacją, że radni nie zawsze zapoznają się z materiałami, które zostały im przedłożone, a jedynie wystąpienie wygłoszone w czasie sesji zapobiegnie takiej nierzetelności i zwróci uwagę radnych na kwestie będące przedmiotem obrad oraz głosowania. W przepisie art. 163 § 2 u.s.p. mowa jest natomiast o "przedstawieniu na sesji rady gminy" opinii o zgłoszonych kandydatach, co nawet przy przyjęciu wykładni literalnej nie może być utożsamiane wyłącznie z wystąpieniem przewodniczącego lub upoważnionego członka zespołu w czasie trwania sesji. Użyty przez ustawodawcę wyraz "przedstawić - przedstawiać" oznacza bowiem "zapoznać (zapoznawać) kogoś z czymś; dać (dawać komuś do obejrzenia, do akceptacji itp.; pokazać (pokazywać), w celu zaznajomienia kogoś z czymś; podać (podawać) do wiadomości; okazać (okazywać); przedłożyć (przedkładać), zaprezentować (prezentować) – np. przedstawić komuś plany, projekty; przedstawić swoje warunki, swoją opinię, swój punkt widzenia, własne zdanie na jakiś temat. Ponadto, dokonując wykładni celowościowej, nie można w ocenie Sądu I instancji nie dostrzegać, że celem analizowanego przepisu jest zapewnienie zapoznania radnych z kandydaturami na ławników i wyrażenie stanowiska odnośnie spełniania przez zgłoszonych kandydatów wymogów przewidzianych w przepisach u.s.p. W tym zakresie zadaniem zespołu jest dokonanie analizy zgromadzonej dokumentacji zarówno pod względem formalnym, czyli kompletności wniosków w świetle art. 162 § 2 u.s.p., jak i merytorycznym – pod kątem spełnienia przesłanek do kandydowania tak pozytywnych, określonych w art. 158 § 1, jak i negatywnych, wynikających z art. 159 u.s.p., a następnie wyrażenie stanowiska w formie opinii. Dokument ten jak i wnioski w nim zawarte, powinny dotrzeć do wiadomości radnych na sesji, przed przystąpieniem do głosowania, gdyż – jak słusznie zauważył organ nadzoru – ustalenia zespołu opiniującego mają decydujący wpływ na wyłonienie osób orzekających w sądach powszechnych. Zdaniem Sądu I instancji, wyznaczony przez ustawodawcę cel zostanie zatem osiągnięty zarówno wówczas, gdy treść opinii zespołu zostanie odczytana na sesji rady, jak i wówczas, gdy na sesji przedłożony zostanie każdemu z radnych tekst opinii, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez Wojewodę Opolskiego procedury nadzorczej, określonej w art. 91 ust 5 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd I instancji doszedł do wniosku, że jest on uzasadniony, ale nie miał wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Opolski zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 163 § 2 u.s.p. Wojewoda Opolski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia organu nadzoru, że wynikający z art. 163 § 2 u.s.p. obowiązek "przedstawienia na sesji rady gminy" opinii o zgłoszonych kandydatach na ławników, należy utożsamiać z przedstawieniem w trakcie trwania sesji rady. Stosownie bowiem do treści art. 163 § 2 u.p.s., przed przystąpieniem do wyborów ławników, rada gminy powołuje zespół, który na sesji rady gminy przedstawia swoją opinię o zgłoszonych kandydatach, w szczególności w zakresie spełnienia przez nich wymogów określonych w ustawie. W ocenie Wojewody Opolskiego, Sąd I instancji nie powinien był dokonywać wykładni celowościowej cytowanego przepisu, skoro sformułowanie "przedstawiać na sesji" jest jasne, a więc wystarczające jest dokonanie wykładni literalnej, gramatycznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Wojewody Opolskiego w tym zakresie, podziela natomiast stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wojewoda Opolski opiera swoje stanowisko na łacińskiej paremii "clara non sunt interpretanda" - nie dokonuje się wykładni tego, co jasne – która na marginesie mówiąc nie jest powszechnie przyjmowana, bowiem przeciwstawia się jej stwierdzenie “omnia sunt interpretanda" - wszystko podlega interpretacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia cytowanego przepisu zaprezentowana przez organ nadzoru, oparta wyłączenie na jego wąskim, gramatycznym rozumieniu, prowadzi do nieuzasadnionych wniosków. Ponadto, prezentowane przez Wojewodę Opolskiego rozumienie sformułowania "przedstawiać na sesji" w sposób nieuzasadniony zawęża jego rozumienie. Stąd konieczne było odniesienie się do celów regulacji, a wskazana wyżej zasada nie mogła mieć zastosowania. Pojęcia "przedstawiać na sesji" nie można w żaden sposób utożsamiać z ustnym odczytaniem na sesji. Żaden z przepisów ustawy o ustroju sądów powszechnych, a przede wszystkim ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej jako "u.s.g.") nie stawia wymogu, żeby każda kwestia poruszana podczas obrad sesji była ustnie odczytywana. Przeciwnie, stosownie do treści art. 20 ust. 1 zdanie drugie u.s.g., do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Rozwiązanie to ma gwarantować sprawne przeprowadzenie obrad i wcześniejsze zaznajomienie radnych z kwestiami będącymi przedmiotem obrad rady. Stąd też w pełni należy zaakceptować postępowanie powołanego uchwałą Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dniu 21 czerwca 2011 r. zespołu do spraw wyboru ławników, który opracowaną opinię przedstawił radnym w postaci pisemnej informacji jeszcze przed sesją Rady. Oczywistym się wydaje, że wcześniejsze przedstawienie opinii daje radnemu możliwość szczegółowego zapoznania się z jej treścią i ewentualnego wniesienia uwag podczas trwania sesji, a z pewnością forma pisemna opinii jest bardziej właściwa niż jedynie ustne jej odczytanie. Oznacza to, że zapoznanie radnych z treścią opinii poprzez załączenie jej do zawiadomienia o sesji rady, której przedmiotem ma być wybór ławników, jest równoznaczne z "przedstawieniem na sesji", bowiem stanowi element udziału radnego w danej sesji, nie ograniczonego tylko do obecności na posiedzeniu. Takie rozumienie cytowanego przepisu jest ponadto zgodne z celem regulacji art. 163 § 2 u.s.p., który gwarantować ma właściwy wybór ławników, spośród osób spełniających określone, ustawowe kryteria. Oczywiście cel ten zostałby również spełniony, gdyby opinie zostały wręczone radnym podczas sesji bądź odczytane podczas posiedzenia. Nie oznacza to jednak, że tylko w takich przypadkach można mówić o "przedstawieniu na sesji". Poza zakresem niniejszej sprawy jest czy radni rzeczywiście zapoznają się z treścią załączonych do porządku obrad materiałów i czy rzeczywiście wysłuchają wygłoszonych podczas trwania sesji opinii. Nie ulega wątpliwości, że zarówno nadzór sprawowany nad działalnością gminy przez wojewodę (art. 85 u.s.g.), jak również kontrola sądów administracyjnych (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawowane są wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.