II OSK 1846/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ludwik Żukowski /spr./ Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot–Mładanowicz sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zakładu [...] – M. i S. Spółka jawna w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 670/05 w sprawie ze skargi Zakładu [...] – M. i S. Spółka jawna w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 lipca 2006r. sygn. akt II SA/Gd 670/05 (zwany dalej WSA Sądem lub Sądem pierwszej instancji) oddalił skargę Zakładu [...] M. i S., Spółka Jawna w P., wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. (dalej SKO) z dnia [...], nr [...]. Wymienioną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...] o udzieleniu zezwolenia Zakładowi [...] M. i S. Spółce jawnej na prowadzenie działalności w zakresie odbierania od właścicieli nieruchomości na terenie Miasta G. odpadów komunalnych. Zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji główne motywy rozstrzygnięcia były następujące: Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...], nr [...], udzielił Zakładowi [...] M. i S. Spółka Jawna zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych. W treści tej decyzji Prezydent Miasta G. ustalił termin ważności zezwolenia na okres od [...] marca 2005r. do [...] lutego 2008r. Ustalenie trzyletniego terminu ważności decyzji uzasadniono planowaną zmianą systemu gospodarowania odpadami na terenie Miasta G.. Od decyzji Prezydenta Miasta Zakład [...] M. i S. Spółka Jawna wniósł odwołanie do SKO. W treści odwołania podkreślono, iż decyzję wydano niezgodnie z treścią wniosku, w którym wystąpiono o wydanie zezwolenia na okres 10 lat. Zdaniem odwołującego się, organ pierwszej instancji był związany treścią wniosku o czym świadczyła treść art. 9 ust. 1b. ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U . z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.; zwana dalej ustawą o utrzymaniu czystości). SKO decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, że nie zasługuje w konkretnym przypadku na aprobatę pogląd wyrażony w uchwale NSA z dnia 22 maja 2000r., sygn. OPK 1/00, ONSA 2000/4/14, albowiem ograniczenie swobody podejmowania działalności gospodarczej jest w świetle przepisów ustawy o utrzymaniu czystości uzasadnione potrzebą ochrony interesu publicznego. Wykonywanie prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy jest ściśle związane ze sferą zagrożeń sanitarnych i epidemiologicznych regulowanych w przepisach szczególnych. Te kwestie mają walor powszechny i wykraczają poza interes lokalny gminy. SKO wskazując na treść art. 9 ust. 1b. ustawy o utrzymaniu czystości podkreśliło, iż ustawodawca nie nakazał wydawania zezwolenia na okres 10 lat. Z treści tego przepisu wynika jedynie, że ustalenie terminu ważności decyzji zależy od uznania organu gminy. Ustając ten okres, organ powinien kierować się okolicznościami sprawy oraz warunkami lokalnymi. Ponieważ Prezydent Miasta G. wskazał w uzasadnieniu decyzji przyczyny wyznaczenia 3 letniego terminu ważności decyzji i podobny termin zastosowano w przypadku wszystkich przedsiębiorców, którzy wystąpili z analogicznymi wnioskami, to zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało wydane z naruszeniem zasad stosowania uznania administracyjnego. Na decyzję SKO skargę do WSA wniósł Zakład [...] M. i S. Spółka Jawna. W treści skargi zarzucono decyzjom organów obu instancji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz brak podstaw do uznaniowego ustalania okresu ważności zezwolenia wydawanego na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu porządku i czystości. WSA, opisanym na początku, wyrokiem z dnia 19 lipca 2006r. oddalił skargę na decyzję SKO. Sąd jako kluczowe zagadnienie dla sprawy uznał problem, czy na podstawie obowiązujących przepisów wójt (burmistrz, prezydent miasta), był związany wskazanym we wniosku przedsiębiorcy terminem podjęcia działalności oraz zamierzonym czasem jej prowadzania. Sąd pierwszej instancji przyjął na stanowisko, że termin określony w treści wniosku nie może wiązać organu gminy. Decyzja zawierająca zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych może określać czas ważności zezwolenia inny niż wskazany przez wnioskującego przedsiębiorcę. Organ powinien przy tym wykazać, że ustalony w tej decyzji termin jest zasadny i konieczny z punktu widzenia celu, dla którego został ustanowiony obowiązek reglamentacji. W sprawie nie mogły znaleźć zastosowania poglądy zawarte w motywach uchwały NSA z dnia 22 maja 2000r., sygn. OPK 1/00, ONSA 2000/4/14, tezy dotyczące naruszenia zasady równości oraz zasady wolności gospodarczej. Zarówno Prezydent Miasta G. oraz SKO rozważyły wszelkie okoliczności mające przemawiać za proponowanym przez przedsiębiorcę terminem, a następnie przedstawiły swoją argumentację. Ta argumentacja wskazywała na zasadność do ustalenia krótszego niż wnioskowany przez skarżącą Spółkę, terminu ważności zezwolenia. Opisany wyrok WSA z dnia 19 lipca 2006r., sygn. II SA/Gd 670/05, został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Zakład [...] M. i S. Spółkę Jawną. Środek zaskarżenia został wniesiony przez uprawnionego pełnomocnika w rozumieniu art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U . Nr 153, poz. 1270 ze zm; zwana dalej p.p.s.a .). W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do WSA oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego oparł na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a ., tj. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 8 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. W skardze podniesiono, iż WSA błędnie zinterpretował powołany przepis przyjmując, że celem tej regulacji jest jedynie należyte przygotowanie materiału dowodowego w sprawie. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji interpretacja prowadzi do usankcjonowania naruszeń zasady wolności gospodarczej, a także równości prowadzących tą działalność podmiotów. Przedsiębiorca, który uzyskuje zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych powinien działać w warunkach pewności prowadzenia swej działalności gospodarczej. Wyrazem uznania przez ustawodawcę oceny podmiotu wnioskującego, odnośnie czasu prowadzenia działalności objętej zezwoleniem jest zawarty w art. 8 ust. 1 pkt 6 ustawy o czystości, wymóg określenia terminu podjęcia działalności oraz czasu jej prowadzenia. Informacje z tego zakresu mają zapewnić właściwą treść zezwolenia, które ma służyć bezpieczeństwu mieszkańców i zapobieganiu zagrożeń. Pełnomocnik skarżącego powołał się na stanowisko zawarte w uchwale NSA z dnia 22 maja 2000r., o sygn. OPK 1/00, ONSA 2000/4/140 zgodnie, z którym indywidualizacja okresu ważności zezwolenia musi być następstwem brania pod uwagę rachunku ekonomicznego podmiotu świadczącego usługi w zakresie utrzymania czystości. Pełnomocnik Miasta G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano , iż organ pierwszej instancji nie ograniczył terminu ważności zezwolenia jedynie do skarżącego. W treści decyzji podano przyczyny wprowadzenia tych ograniczeń czasowych. Są nimi prace nad Planem Gospodarki Odpadami dla Miasta G. oraz budową nowoczesnego zakładu unieszkodliwiania odpadów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny bada sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą sytuacje skutkujące nieważnością postępowania. Zostały one wskazane w treści art. 183 § 2 p.p.s.a . Są zatem podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Strona skarżąca zarzuciła wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005r., Nr 236, poz. 2008 ze zm., zwana dalej ustawą o utrzymaniu czystości). Zdaniem Zakładu [...] M. i S. Spółka Jawna, powołany przepis nie ma wyłącznie na celu przygotowania materiału dowodowego w sprawie; treść wniosku w zakresie wskazania zamierzonego okresu prowadzenia działalności ściśle wiąże orzekające w sprawie organy. Strona podkreśliła, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł związania organów treścią art. 8 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Należy zauważyć, iż pełnomocnik skarżącego nie wskazał precyzyjnie, który z elementów systematyki wewnętrznej art. 8 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Opierając się na uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy przyjąć, iż strona ją wnosząca zarzuciła błędną wykładnię punktu 6 powołanego wyżej artykułu ustawy o utrzymaniu w czystości. W myśl tego przepisu, wniosek o wydanie zezwolenia powinien określać termin podjęcia działalności oraz zamierzony przez przedsiębiorcę czas jej prowadzenia. Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej wykładni art. 8 ust. 1 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości. Powołany przepis, jak również pozostałe regulacje ustawy o utrzymaniu w czystości, nie stwarzają podstawy do przyjęcia tezy o związaniu organu gminy okresem czasu, w jakim przedsiębiorca zamierza prowadzić swą działalność. Formułowany przez przedsiębiorcę wniosek o wydanie zezwolenia, ma umożliwić wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) ustalenie, czy spełnia on przesłanki prowadzenia działalności reglamentowanej przepisami ustawy o utrzymaniu czystości. Taką funkcje pełni również art. 8 ust. 1 pkt 6 tej ustawy. Dzięki informacjom wypełniającym dyspozycję tego przepisu, wójt (burmistrz, prezydent miasta) uzyskuje wiedzę o tym, czy działalność przedsiębiorcy z zakresu utrzymania czystości i porządku będzie działalnością ciągłą, odpowiadającą nie tylko ustawowej definicji działalności gospodarczej (zob. art. 2 ustawy z dnia 4 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej /Dz. U . 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.; dalej u .s.d.g./), ale także potrzebom mieszkańców. Ustawodawca w art. 8 ust. 1 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości przyjął założenie, iż dostępu do rynku usług regulowanych tą ustawą nie powinny mieć podmioty zamierzające prowadzić działalność przez krótki czas (np. tygodnia lub miesiąca). Wyrażenie zgody na odbieranie odpadów komunalnych przedsiębiorcy, który w chwili składania wniosku projektowałby zakończyć swą aktywność w stosunkowo nieodległym czasie, byłoby sprzeczne z interesem członków wspólnoty gminnej. Ustawodawca poprzez treść art. 8 ust. 1 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości, zwraca uwagę na potrzebę zapewnienia mieszkańcom stałego dostępu do usług odbierania odpadów. Niestabilność świadczenia tych usług nie sprzyjałaby utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy. Nie ma podstaw do kwestionowania, że decyzja wyrażająca zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej reglamentowanej przepisami ustawy o utrzymaniu czystości odpowiada cechom aktu administracyjnego związanego. Zezwolenia w literaturze prawa administracyjnego określa się jako instytucję stanowiącą formę wstępnej kontroli spełnienia przez przedsiębiorcę szczególnych, przewidzianych prawem warunków prowadzenia działalności w określonej dziedzinie działalności gospodarczej (zob. M. Waligórski, Administracyjna regulacja działalności gospodarczej – problem prawnej reglamentacji, Poznań 1998r., s. 255). Organ wydając zezwolenie uchyla ogólny zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, który został wprowadzony ze względu na ochronę życia i zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, bezpieczeństwa czy porządku publicznego itp., bądź jako stwierdzenie organu administracji publicznej, że nie zachodzą żadne przeszkody dla podjęcia i prowadzenia określonej działalności. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), stwierdzając, że wnioskujący o wydanie zezwolenia spełnia wymogi stanowione przepisami ustawy o utrzymaniu czystości zobowiązany jest wydać na jego rzecz decyzję pozytywną, czyli zezwolenie na podjęcie działalności. Związanie organu przepisami ustawy polega na obowiązku wydania rozstrzygnięcia przyznającego uprawnienie w przypadku zaistnienia przesłanek pozytywnych. Oparcie rozstrzygnięcia na tym modelu stosowania prawa nie oznacza, że wszystkie elementy decyzji będą odpowiadać oczekiwaniom wnioskującego. Nie można pominąć, iż decyzja administracyjna, a w tym decyzja związana, stanowi splot działań w różny sposób determinowany prawnie (zob. M. Jaśkowska, Związanie decyzji administracyjnej ustawą, Toruń 1998r., s. 156). Treść decyzji przyznającej uprawnienie powinna uwzględniać nie tylko interes strony, ale również warunki, w jakich nastąpi realizacja praw skonkretyzowanych mocą tego aktu. Powołany przez stronę art. 8 ust. 1 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości, jest dowodem na to, że związanie organu prawem nie oznacza wyłącznie konieczności zaspokajania potrzeb przedsiębiorcy. Naruszenia zasady wolności gospodarczej można byłoby doszukać się w przypadku kiedy organ gminy pominąłby zamiary wnioskującego co do czasu prowadzenia działalności. Oznaczałoby to, że ustalając termin ważności zezwolenia, nie uwzględniono prawa przedsiębiorcy do ciągłego prowadzenia działań zarobkowych. Prawo swobodnego, a w tym nieograniczonego w czasie, prowadzenia działań zarobkowych podlega ochronie przewidzianej w Konstytucji RP. Możliwość korzystania z tego rodzaju uprawnień nie może być rozumiana w sposób absolutny, czyli nie podlegający ograniczeniom. O dopuszczalności stosowania tych ograniczeń świadczy art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997r. Nr 78, poz. 483), który zezwala na reglamentowanie wolności gospodarczej, o ile cel tych działań oraz jego granice będą uzasadnione interesem publicznym. Interes publiczny stanowi podstawę stosowania ograniczeń czasowych prowadzenia działalności w zakresie utrzymania czystości i porządku. Potwierdza to wyraźnie art. 9 ust. 1b. ustawy o utrzymaniu czystości, który nakazuje wydać zezwolenie na czas oznaczony, nie dłuższy jednak niż 10 lat. Treść powołanej wyżej regulacji, nie zawiera takiej dyrektywy wymiaru okresu ważności zezwolenia, na jaką wskazuje strona skarżąca wyrok Sądu pierwszej instancji. Nie można w tym przepisie odnaleźć wypowiedzi, pozwalającej stwierdzić, że wójt (burmistrz, prezydent miasta), jest ograniczony nie tylko terminem 10 lat, ale również terminem, o jaki wnioskuje przedsiębiorca. Uprawnia to wniosek, że organ gminy rozstrzygając na podstawie art. 9 ust. 1 b. ustawy o utrzymaniu czystości, o czasie ważności zezwolenia, działa w ramach luzu decyzyjnego. Ten luz nie oznacza pełnej swobody organu. Wójt (burmistrz, prezydenta miasta), zobowiązany jest bowiem uwzględniać projektowany przez przedsiębiorcę czas prowadzenia działalności oraz interes społeczny związany z potrzebami mieszkańców gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku. Interes przedsiębiorcy jest ważnym, ale nie jedynym, czynnikiem wpływającym na treść zezwolenia. Korzyści wnioskującego o wydanie zezwolenia nie mogą zdominować pozostałych wartości wyznaczających determinanty działania organu gminy. Decyzja ustalająca okres ważności zezwolenia może zostać wydana na okres krótszy niż wnioskowany przez przedsiębiorcę, jeżeli zostanie wykazane, że za tego rodzaju ograniczeniem przemawiają względy interesu publicznego. Ustalony przez organ okres ważności zezwolenia powinien być racjonalny, a więc taki, który nie będzie pomijał potrzeb przedsiębiorcy i innych związanych z prowadzoną działalnością wartości np. potrzeby lokalnej społeczności (por. W . Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2006r., s. 222). Strona skarżąca uzasadniając skargę kasacyjną argumentami dotyczącymi obowiązku kierowania się zamiarem przedsiębiorcy pominęła pozostałe wskazówki oznaczania terminu ważności zezwolenia. Organ kierujący się tymi założeniami przy wydawaniu zezwolenia na czas krótszy niż wnioskowany przez przedsiębiorcę nie odbiera mu możliwości prowadzenia działalności, jak również pewności, że w okresie ważności zezwolenia będzie mógł wykonywać działania zarobkowe. Temu stanowisku nie sprzeciwia się powołana przez stronę skarżącą uchwała NSA z dnia 22 maja 2000r., o sygn. akt OPK 1/00, ONSA 2000/4/140. Trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku, iż powołana uchwała został podjęta w stanie prawnym, który już nie obowiązywał w dniu orzekania przez Prezydenta Miasta G. oraz SKO. Uchwała NSA została podjęta przed zmianą art. 8 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości dokonaną 1 października 2001r. na mocy art. 53 pkt 8 lit. a . ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U . Nr 100, poz. 1085, ze zm.). Art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości, w brzmieniu przed tą nowelizacją, posiadał następującą treść: wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać określenie czasu, na jaki zezwolenie ma być udzielone. Zmieniając treść art. 8 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości, ustawodawca celowo uwypuklił, iż wniosek powinien przedstawiać zamiar podmiotu starającego się o zezwolenie. Regulacja art. 8 ust. 1 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości wskazując na zamiar przedsiębiorcy, nie pozwala de lege lata żądać wydania zezwolenia na określony we wniosku czas. Nie można też pominąć, iż stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w przytoczonej uchwale wzbudziło kontrowersje, wyrażono w zdaniu odrębnym jednego z członków składu podejmującego uchwałę oraz w krytycznej glosie K. Gruszeckiego do tejże uchwały ( Glosa 2001r., nr 1, s. 17 i nast.). Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na decyzję SKO prawidłowo ustalił treść art. 8 ust. 1 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana w skardze kasacyjnej regulacja nie obligowała organu do wydawania zezwolenia na czas oznaczony w treści wniosku. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydając zezwolenie związany był brzmieniem art. 9 ust. 1b. ustawy o utrzymaniu czystości zaś ten przepis oprócz ustalenia maksymalnego okresu, na jaki wydawane jest zezwolenie, nie zawiera wypowiedzi, która uprawniałaby do uznania, że jedyną dyrektywą ustalenia okresu ważności zezwolenia jest czas prowadzenia działalności projektowany przez wnioskującego. Należy podkreślić, iż art. 9 ust. 1b. w związku z art. 8 ust. 1 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości, nakazuje organom uwzględniać nie tylko treść wniosku, ale także warunki, w jakich działalność gospodarcza ma być prowadzona. Wyłożone dotychczas powody uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 w zw. z art. 181 i art. 183 § 1 p.p.s.a .