II OSK 1867/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1077/16 w sprawie ze skargi [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 1077/16, oddalił skargę [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 26 września 2011r. J. M. złożyła wniosek o wszczęcie wobec [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] postępowania w sprawie wykonania samowolnej rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] na części działki nr [...] w [...] przy ul. [...] [...] stanowiącej jej własność. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016r. ([...]) zawiesił postępowanie w sprawie uznając, że rozpoznanie wniosku zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] kwestii wygaszenia decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2016r. – po rozpatrzeniu zażalenia J. M. - uchylił powyższe postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r. Organ odwoławczy wskazał, że [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] pismem z 14 stycznia 2016 r. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o wygaszenie decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2005r. ([...]) w części dotyczącej fragmentu chodnika przy ul. [...] [...] w [...] w zakresie wykazanym w załącznikach graficznych do Oświadczenia Kierownika Budowy z dnia 2 kwietnia 2012r. z uwagi na przerwanie budowy na ponad 3 lata w zakresie niewykonanego chodnika. Okoliczność ta, zdaniem GINB, nie stanowi zagadnienia wstępnego, uzależniającego rozpatrzenie opisanego wniosku. Sam fakt złożenia przez [...] ZDW wniosku o stwierdzenie wygaszenia ww. decyzji nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie stanowi bowiem przeszkody do zbadania zgodności tej inwestycji z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005r., czego domaga się skarżąca. W skardze na powyższe postanowienie [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] wniósł o jego uchylenie, zarzucając: przyjęcie, że wszczęcie postępowania z mocy prawa w przedmiocie wygaszenia w części decyzji z dnia [...] listopada 2005r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu k.p.a. w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie samowoli w części działki nr [...] przy drodze wojewódzkiej ul. [...] [...] w [...]; niezbadanie i niewyjaśnienie okoliczności sprawy i przedmiotów ww. postępowań oraz nierozważenie podstaw prawnych decyzji w przedmiocie wygaszenia, w przypadku gdy konieczność jej wygaszenia wynika z mocy prawa, tj. art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich domagał się zawieszenia postępowania wszczętego wnioskiem J. M. z dnia 26 września 2011r. dotyczącego wykonania samowoli budowlanej tj. rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] na części działki nr [...] w [...], stanowiącej własność wnioskodawczyni, do czasu rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 14 stycznia 2016r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] listopada 2005r. w części dotyczącej fragmentu chodnika przy ul. [...] [...] w [...], w związku z przerwaniem budowy w okresie dłuższym niż 3 lata. Zdaniem Sądu, ewentualne późniejsze stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] listopada 2005r. nie stoi na przeszkodzie zbadaniu legalności wykonanego na działce uczestniczki postępowania J. M. chodnika. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada ostateczności decyzji. Dopóki dany ostateczny i prawomocny akt administracyjny istnieje w obrocie prawnym, nikt nie może kwestionować jego znaczenia prawnego i skutków prawnych z niego wynikających. W ocenie Sądu, w omawianej sytuacji zawieszenie postępowania naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. W sprawie nie występowało zagadnienie wstępne, od którego "zależało" rozpatrzenie sprawy legalności przeprowadzonych robót budowlanych w omawianym zakresie (chodnika na działce nr [...]) w ogóle, gdyż we wskazanych przez organ I instancji przyczynach zawieszenia postępowania nie sposób dopatrzeć się związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Natomiast w przypadku późniejszego stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] listopada 2005r. okoliczność ta może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Skargą kasacyjną [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sporawy, a mianowicie art. 145 §1 ust. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w związku z art. 106 § 3 ust. 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez: a) nierozważenie w całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w tym pominięcie okoliczności wskazujących na przesłanki dla orzeczenia przez organ administracji z urzędu o wygaszeniu w części decyzji innego organu administracji, które to orzeczenie ma bezpośredni wpływ na podstawy rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, b) zaniechanie właściwej kontroli działalności organów administracji publicznej w sprawie wyznaczonej wnioskiem skarżącego, mimo ujawnienia przez skarżącego niewątpliwej okoliczności wskazującej na istnienie przesłanek dla wydania decyzji w przedmiocie wygaszenia w części decyzji innego organu, której treść wpływa na tok postępowania wywołanego wnioskiem strony, zaś rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie wygaszenia decyzji innego organu administracji będzie mieć zasadnicze znaczenie dla rozpatrzenia wniosku Województwa [...]; 2) pozbawienie strony skarżącej udziału w postępowaniu i obrony praw strony skarżącej, poprzez rozpoznanie sprawy poza rozprawią, mimo zgłoszenia przez skarżącego wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie w piśmie procesowym z dnia 24 maja 2016 r., a następnie wydanie zaskarżonego wyroku poza rozprawą, co stanowi przyczynę odwoławczą wskazaną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że przedmiotem postępowania przed organem administracji był wniosek zmierzający do wydania orzeczenia przez organ w przedmiocie wygaszenia decyzji w części. Sąd całkowicie pominął, że w realiach niniejszej sprawy inny organ administracji winien wydać orzeczenie z urzędu, zaś w przedmiocie tego wniosku organ zaniechał wydania tegoż orzeczenia, natomiast wniosek o wygaszenie decyzji w części - w przypadku jego rozpatrzenia przez organ i wydania orzeczenia - odnosi się do okoliczności stanowiących podstawy dla rozstrzygnięcia w postępowaniu co do ewentualnej samowoli budowlanej, jak też podstawy formalnej, gdyż ewentualna decyzja w sprawie wygaszenia ma znaczenie dla granic rozpoznania sprawy w przedmiocie ewentualnej samowoli budowlanej. Ponadto Sąd, mimo zgłoszenia wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, rozpatrywał i wyrokował w sprawie na posiedzeniu bez udziału strony skarżącej przez co istotnie naruszono możliwość obrony przez stronę jej praw, w tym prawo do rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nieusprawiedliwiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Nieważność postępowania, o jakiej mowa w tym przepisie zachodzi, gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Z uwagi na powyższy zarzut podkreślić należy, iż przesłanki rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym normuje art. 119 i art. 121 p.p.s.a. Przepisy te określają odrębne przesłanki zastosowania przez Sąd trybu uproszczonego. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy,. W niniejszej sprawie wprawdzie strona skarżąca w piśmie z dnia 24 maja 2016r. wniosła o przeprowadzenie rozprawy, lecz nie oznaczało to obowiązku rozpoznania sprawy przez Sąd na rozprawie. Należy bowiem zwrócić uwagę na poszczególne unormowania zawarte w art. 119 pkt 1 - 5 p.p.s.a. A mianowicie, jak stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, o jakiej mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Na postanowienie organu I instancji zawieszające postępowanie służyło stronie zażalenie i takie zażalenie wniosła J. M.. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. jest niezależne od woli stron. Sąd pierwszej instancji mógł rozpoznać niniejszą sprawę w trybie uproszczonym, gdyż przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Uprawnieniem Sądu jest ocena, czy sprawę rozpoznać w trybie uproszczonym, czy też zgodnie z art. 122 p.p.s.a. na rozprawie. Z powyższych względów chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 §1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji rozważył kwestie dotyczące niniejszego postępowania i postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia w części - dotyczącej fragmentu chodnika przy ul. [...] [...] w [...] - decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...] pozwolenia na rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...]. Sąd pierwszej instancji uznał, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a., gdyż nie występuje zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpatrzenie sprawy legalności przeprowadzonych robót budowlanych w zakresie chodnika na działce nr [...]. A zatem, Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozpoznania skargi wniesionej w rozważanej sprawie i uzasadnił swoje stanowisko zachowując wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że ewentualne późniejsze stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] listopada 2005r. nie stoi na przeszkodzie zbadaniu legalności wykonania chodnika na działce stanowiącej własność uczestniczki postępowania J. M.. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie pozostaje w obrocie prawnym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005r. i decyzja ta posiada przymiot ostateczności. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ( zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych) decyzje administracyjne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawa. W tej sytuacji organy administracji publicznej związane są ostateczną decyzją. Taki stan prawny obowiązywał w dniu wydania zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia. Podkreślić należy, iż J. M. ma prawo żądać sprawdzenia legalności wykonanych robót budowlanych. Sprawdzenie legalności wykonanych robót budowlanych dotyczy zarówno kwestii, czy inwestor posiadał stosowne pozwolenie na wykonanie określonych robót budowlanych, czy nie odstąpił od udzielonego pozwolenia na budowę, jak też, czy wykonane roboty nie noszą znamion samowolnego działania. Ewentualne stwierdzenie wygaśnięcia w części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005r. nie niweczy uprawnień J. M. do żądania sprawdzenia legalności wykonanych robót budowlanych. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było zatem podstaw do uznania przez Sąd pierwszej instancji, że organ administracji publicznej winien zawiesić postępowanie w sprawie oceny legalności robót budowlanych do czasu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia w części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005r. Z powyższych względów należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.