II OSK 1882/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 469/22 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lutego 2022 r., znak: DOA.7110.2.2022.DKA w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 469/22 oddalił skargę H.W. (skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lutego 2022 r., znak DOA.7110.2.2022.DKA w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższą decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 grudnia 2021 r., znak IR-IV.7840.48.2021.12 umarzającą wszczęte na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 3 marca 2014 r., nr 842/14 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I. sp. z o.o. pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej (dojazd do wiaduktu) od km 0+493,70 do km 0+775,00 w ramach zadania pn. "zmiana układu komunikacyjnego w miejscowości Sady - węzeł drogowy z DK92" oraz dwóch zjazdów publicznych, linii oświetlenia drogowego, kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem podczyszczonych wód opadowych do rowu melioracji szczegółowej (R.), na działce nr ewid. [...], położnej w miejscowości S., gmina T.. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyła skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenia na rzecz skarżącej kasacyjnie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ słusznie stwierdził wystąpienie przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 3 marca 2014 r., nr 842/2014; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż organ I oraz II instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, co skutkowało stwierdzeniem, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zasadniczą kwestię w niniejszej sprawie stanowi zagadnienie, czy skarżąca była podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 3 marca 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Status strony wywodzi z tytułu własności do działek nr ewid. [...] i [...], obr. [...], gm. T. Nieruchomości te, w opinii skarżącej, znajdowały się w strefie oddziaływania projektowanej drogi wewnętrznej, której projekt budowlany został zatwierdzony decyzją Starosty Poznańskiego z dnia 3 marca 2014 r., udzielającą jednocześnie pozwolenia na budowę. Fakt ten, w ocenie skarżącej, legitymował ją do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Poznańskiego. W skardze kasacyjnej wywodzi, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, treści elektronicznych ksiąg wieczystych oraz fakty znane organom z urzędu, dawały podstawę do ustalenia, że w chwili wydania decyzji Starosty Poznańskiego była właścicielką działek [...] i [...]. Wskazuje w szczególności, że utrata prawa własności powyższych działek nastąpiła dopiero na podstawie decyzji Wojewody Wielkopolskiego nr 2/2014 z dnia 12 marca 2014 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - z chwilą, gdy decyzja ta stała się ostateczna. Zauważyć trzeba, że ustalenia organów nie stoją w sprzeczności z powyższym twierdzeniem, jednak organy nadały tej okoliczności odmienne, niż oczekuje tego strona znaczenie. Jak wynika z treści decyzji, skarżąca była właścicielką ww. nieruchomości, na dowód czego przedstawiła wypisy z ewidencji gruntów sporządzone według stanu na dzień 30 października 2006 r. i 16 sierpnia 2012 r., a także wydruk z elektronicznej bazy danych ksiąg wieczystych (nr [...]) datowany na dzień 20 czerwca 2018 r. Z aktualnej ewidencji gruntów wynika, że działki te stanowią własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...] do której przeniesiono ww. działki w związku z zamknięciem z dniem 1 października 2015 r. księgi wieczystej [...]. Powodem umorzenia postępowania nieważnościowego było więc przyjęcie przez organy, iż składająca wniosek o wszczęcie tego postępowania nie legitymowała się interesem prawnym, gdyż nie wykazała aby obecnie (na dzień złożenia wniosku) dysponowała prawem do nieruchomości zlokalizowanej w obszarze oddziaływania inwestycji zatwierdzonej analizowaną decyzją. Kluczowym w sprawie okazało się bowiem ustalenie, że skarżąca, w formie prawem przewidzianej, przeniosła na rzecz osoby prawnej - Skarbu Państwa własność nieruchomości oznaczonych nr ewid. [...] i [...]. W postępowaniu dotyczącym praw zbywalnych, w razie zbycia prawa w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (następstwo proceduralne inter vivos), w postępowaniu dotyczącym praw dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (następstwo proceduralne mortis causa). W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz orzecznictwie wskazuje się, że prawa i obowiązki nabyte na przykład w drodze decyzji administracyjnej są w zasadzie niezbywalne, chyba że są to prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Na gruncie prawa budowlanego oznacza to, że zbycie cywilnego prawa podmiotowego, jakim jest przeniesienie własności nieruchomości stanowiącej teren inwestycji (czy też samowoli budowlanej), wywołuje taki skutek, że nabywca tej nieruchomości wstępuje w sytuację procesową poprzedniego właściciela. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. odczytywać trzeba łącznie z art. 28 k.p.a., według którego przymiot strony postępowania administracyjnego przysługuje wyłącznie temu, kto ma interes prawny. W sytuacji przejścia osobistego prawa podmiotowego, na przykład skutkiem przeniesienia własności rzeczy, dana osoba traci w postępowaniu administracyjnym swój interes prawny wypływający z prawa własności, natomiast ten interes prawny uzyskuje następca prawny takiej osoby. Następstwo procesowe jest w tej sytuacji skutkiem sukcesji cywilnoprawnej, a taka sukcesja wpływa na istnienie legitymacji do bycia strona w określonym postępowaniu administracyjnym. Jeśli zatem przepisy prawa materialnego wiążą w jakiś sposób status strony postępowania z pewnym zbywalnym lub dziedzicznym prawem (z zakresu prawa cywilnego), np. poprzez odpowiednie sformułowanie przesłanek legitymacji procesowej, można wówczas powiedzieć, że postępowanie administracyjne dotyczy prawa zbywalnego lub dziedzicznego (por.: Ewa Szczygłowska, Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych, Oficyna, Warszawa 2009 str. 50-51). W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro skarżąca nie zdołała wykazać, w jaki sposób i dlaczego decyzja Starosty Poznańskiego z dnia 3 marca 2014 r. narusza jej interes materialnoprawny, pomimo sprzedaży nieruchomości oznaczonych nr ewid. narusza jej interes materialnoprawny, pomimo sprzedaży nieruchomości oznaczonych nr ewid. [...] i [...] i wobec treści art. 30 § 4 k.p.a., to nie sposób uznać, że wykazała istnienie interesu prawnego w żądaniu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Uwzględniając powyższe stanowisko należało stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Niezasadny zatem jest, kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Jednocześnie nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i 4 k.p.a., gdyż organy prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy dochodząc do przekonania, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).