VII SA/Wa 469/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Asesor WSA Anna Milicka - Stojek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lutego 2022 r. znak: DOA.7110.2.2022.DKA w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia 4 lutego 2022 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pani H. W., reprezentowanej przez Pana S. W., od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 23 grudnia 2021 r., znak: IR-IV.7840.48.2021.12, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z 23 grudnia 2021 r., znak: IR-IV.7840.48.2021.12, Wojewoda Wielkopolski umorzył, wszczęte na wniosek Pani H. W., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z 3 marca 2014 r., Nr 842/14, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą I. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej (dojazd do wiaduktu) od km 0+493,70 do km 0+775,00 w ramach zadania pn. "zmiana układu komunikacyjnego w miejscowości S. - węzeł drogowy z DK92", oraz dwóch zjazdów publicznych, linii oświetlenia drogowego, kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem podczyszczonych wód opadowych do rowu melioracji szczegółowej (R.), na działce nrewid. [...], położnej w miejscowości S., gmina T. Od powyższej decyzji Wojewody Wielkopolskiego Pani H.W., reprezentowana przez Pana S.W., złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odwołanie zostało wniesione w terminie. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tak więc, właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawą i obowiązki. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2018 r., śygn. akt II GSK 4645/16). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1445/18, cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1966/17). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07). Jak zauważył WSA w Warszawie, w wyroku z 9 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 550/07, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Wskazano, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 848/18 podkreślił, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu następuje w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji,1 aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do Udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 16 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 794/20, sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego a materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08; z 5 kwietnia 2007 r" sygn. akt II OSK 598/06 i z 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1058/07; wyrok WSA Warszawie z 20 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2082/18; wyrok WSA Warszawie z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1318/18). Jednocześnie wskazać należy, że w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, w konkretnej sprawie stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji, np. w razie pominięcia strony w postępowaniu zwykłym, albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji (tak wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2112/17 oraz powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo NSA). Analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała, że wnioskodawczyni - Pani H.W. - nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej ww. decyzji organu stopnia podstawowego. Należy zaznaczyć, że organ wojewódzki pismem z 29 listopada 2021 r., znak: IR-IV.7840.48.2021.12, wezwał Panią H. W. do przedstawienia dowodu potwierdzającego jego status strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzez przesłanie wypisów z ewidencji gruntów, kserokopii odpisu z księgi wieczystej lub innych dokumentów potwierdzających tytuł prawny (własność lub użytkowanie wieczyste) do nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Jak natomiast wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r" sygn. akt II OSK 1572/09). Dalej organ odwoławczy wskazał, że pomimo stworzonych ku temu możliwości Pani H.W. nie wykazała i nie udokumentowała interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu 7 grudnia 2021 r. wpłynęła do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego odpowiedź Pani H. W. na wezwanie z 29 listopada 2021 r. Przekazane wypisy z rejestru gruntów z 30 października 2006 r. i z 16 sierpnia 2012 r. oraz kserokopia księgi wieczystej Nr [...], nie potwierdza bowiem aby Pani H.W. aktualnie przysługiwało jakiekolwiek prawo własności bądź użytkowania wieczystego do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. Z treści księgi wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejowy P. – S., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, wynika że wskazane przez skażającą działki o nr ew. [...] i [...] zostały do niej przeniesione w związku z zamknięciem księgi wieczystej Nr [...]. Jednocześnie treść księgi wieczystej Nr [...], nie potwierdza aby ww. działki o nr ew. [...] i [...] były obciążone jakimikolwiek prawami na rzecz Pani H. W. Skoro decyzja Starosty Poznańskiego z 3 marca 2014 r., Nr 842/14, nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku Pani H.W., stosownie do treści art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie może być ona uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, utrzymano w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 23 grudnia 2021 r. Skargę na tę decyzję złożyła Pani H.W. Skarga nie zawierała uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Istotą tej sprawy jest to, czy organy prawidłowo ustaliły, że skarżąca H.W. nie ma interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z 3 marca 2014 r., Nr 842/14, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą I. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej (dojazd do wiaduktu) od km 0+493,70 do km 0+775,00 w ramach zadania pn. "zmiana układu komunikacyjnego w miejscowości S. - węzeł drogowy z DK92", oraz dwóch zjazdów publicznych, linii oświetlenia drogowego, kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem podczyszczonych wód opadowych do rowu melioracji szczegółowej (R.), na działce nr ewid. [...], położnej w miejscowości S., gmina T. Jeżeli chodzi o przesłanki podmiotowe stwierdzenia nieważności decyzji, a więc kto może być stroną postępowania nieważnościowego, to zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., przyjmuje się jednolicie w literaturze i orzecznictwie, że przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. Tym niemniej jednak, podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ administracji publicznej dokonuje konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki. Podkreślić również należy, że to obowiązkiem strony (a nie organu) jest wykazanie własnego interesu prawnego (legitymacji materialnej) w zainicjowaniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, natomiast organ ma jedynie ocenić, czy wskazywana przez podmiot inicjujący postępowanie norma prawa materialnego może być naruszona w sposób powodujący powstanie legitymacji materialnej i w konsekwencji nakazujący uznać ten podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. w ewentualnym związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 1999 r. (I SA 1189/98, LEX nr 47969), cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Z odpowiedzi H.W. na wystosowane wezwanie organu wynika, że powołuje się na tytuł własności do działek o nr ewid. [...] oraz [...], obr. [...] S., gm. T. Do odpowiedzi załączono wypisy z ewidencji gruntów sporządzone według stanu na dzień 30 października 2006 r. i 16 sierpnia 2012 r. oraz wydruk z elektronicznej bazy danych ksiąg wieczystych datowany na dzień 20 czerwca 2018 r. (nr księgi wieczystej: [...] - jak wynika z informacji z elektronicznej bazy danych ksiąg wieczystych księga ta została zamknięta z datą 1 października 2015 r.). Z obu dokumentów wynika, iż w datach ich wydania/ wydruku właścicielką wskazanych działek była H.W. Jak wynika z aktualnej ewidencji gruntów wskazywane działki stanowią własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Powyższe potwierdza treść księgi wieczystej o nr [...], do której przeniesiono ww. działki w związku z zamknięciem księgi wieczystej [...]. Mając na uwadze wskazane okoliczności należy stwierdzić, iż wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Poznańskiego nr 742/14 z dnia 3 marca 2014 r. i tym samym nie może żądać skutecznie zbadania skarżonej decyzji w trybie nadzwyczajnym. bowiem nie wykazał, by dysponował obecnie prawem do nieruchomości zlokalizowanej w obszarze oddziaływania inwestycji zatwierdzonej analizowaną decyzją. Przy czym podkreślić należy, iż utrata przez Panią H. W. własności wskazanych wcześniej działek nie była związana z decyzją kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym. Skoro decyzja Starosty Poznańskiego z 3 marca 2014 r., Nr 842/14, nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku Pani H.W., stosownie do treści art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie może być ona uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. Wobec ustalenia, że podmiotowi na wniosek którego wszczęto postępowanie nieważnościowe nie służył przymiot strony tego postępowania, brak było podstaw do merytorycznego orzekania w sprawie przez organ administracji, co oznaczało konieczność zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania nieważnościowego jako bezprzedmiotowego. Wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może bowiem być załatwiony, tak jak to nakazuje art. 104 k.p.a., co do istoty. Z uwagi na powyższe, Sąd oddalił skargę w oparciu o treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).