II GSK 4645/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. N., K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Gl 2261/15 w sprawie ze skargi G. N., K. N. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę G. N. i K. N. (dalej: Skarżący), na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach (dalej: Prezes WUG), z dnia [...] września 2015r., wydanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że: Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. (dalej; Dyrektor OUG), z dnia [...] grudnia 2014 r., zatwierdzającej plan ruch zakładu górniczego A. na okres od 1 grudnia 2014 r. do 30 listopada 2020 r. , jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 108 ust. 9 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U z 2015 r. poz. 196 i 1272, dalej: prawo górnicze), bowiem ich zdaniem przedsiębiorca, B. Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości W., nie dołączył do wniosku o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego, decyzji właściwego organu, dotyczącej określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Prezes WUG odmówił wszczęcia postępowania, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora OUG, z dnia [...] grudnia 2014 r. Podkreślił bowiem, że zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. 2013 poz. 267 ze zm. dalej: k.p.a.), gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie, nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wnioskodawcy natomiast nie posiadają statusu strony tego postępowania i nie wykazują go we wniosku. Wskazał jednocześnie, że zachodzą inne uzasadnione przyczyny, by odmówić wszczęcia postępowania. Powołując się na art. 108 ust. 10 prawa górniczego oraz art. 71 ust. 2 art. i 72 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.), podkreślił, że załączenie odpisu aktualnej decyzji, o środowiskowych uwarunkowaniach, jest niezbędne do wydania koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, natomiast w przypadku wniosku o zatwierdzenie planu ruchu, decyzja ta ma charakter informacyjny i podlega załączeniu, jeżeli została wydana na potrzeby postępowania koncesyjnego lub innego postępowania. Stwierdził także, że decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Marszałek Województwa [...] zmienił w części decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001 r., , uchylając własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., znosząc obszar i teren górniczy "[...]" oraz tworząc obszar i teren górniczy "[...]". Ta zmiana koncesji nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z uwagi na zmniejszenie obszaru eksploatacji. Z kolei decyzją dnia [...] grudnia 2014 r., Dyrektor OUG zatwierdził plan ruchu zakładu górniczego A. na okres od dnia 1 grudnia 2014 r. do dnia 30 listopada 2020 r. Zgodnie z treścią przedłożonego do zatwierdzenia, planu ruchu ("2. Opis terenu górniczego oraz jego zagospodarowania, z określeniem obiektów budowlanych zakładu górniczego"), dotyczy on eksploatacji złoża [...] objętego obszarem górniczym [...] i nie obejmuje działek, które wchodzą w skład obszaru górniczego [...]. Tak więc uchylenie decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] lutego 2012 r., oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nie miało wpływu na decyzję Dyrektora OUG, z dnia [...] grudnia 2014 r. Nie było więc podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, przez Prezesa WUG. Ponownie rozpoznając sprawę Prezes WUG decyzją z dnia [...] września 2015r. utrzymał w mocy własne postanowienie, z dnia [...] lipca 2015r. Podkreślił, że nie odmówił wnioskodawcom, jak twierdzili, stwierdzenia nieważności decyzji lecz odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] grudnia 2014 r. Odwołując się do art. 157 k.p.a. zaznaczył, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. Skarżący nie byli natomiast stroną postępowania o zatwierdzenie planu ruchu zakładu, bowiem nie byli przedsiębiorcą wnioskującym o wydanie decyzji zatwierdzającej ten plan. Nadto, we wniosku nie wykazali swojego interesu prawnego, który pozwalałby uznać ich za stronę uprawnioną do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania. Sąd I instancji wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016r. oddalił wniesioną przez Skarżących skargę. Wskazał, że materialną podstawą decyzji Dyrektora OUG, z dnia [...] grudnia 2014 r. zatwierdzającą plan ruchu zakładu górniczego A. na okres od 1 grudnia 2014 r. do 30 listopada 2020 r. były przepisy prawa górniczego, w szczególności art. 108, zgodnie z którym plan ruchu zakładu górniczego sporządza przedsiębiorca, odrębnie dla każdego zakładu górniczego. Plan ruchu zakładu górniczego zatwierdza właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji. Powołany przepis określa przy tym szczegółowe warunki, które przedsiębiorca musi spełnić, aby wystąpić ze stosownym wnioskiem. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 9 tej ustawy przedsiębiorcą - jest ten, kto posiada koncesję na prowadzenie działalności regulowanej ustawą. Natomiast wnioskodawcą i adresatem decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu górniczego, a zarazem podmiotem posiadającym koncesję był przedsiębiorca B. Sp. z o.o. Skarżący, jako mieszkańcy W., w tym postępowaniu nie posiadali statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem nie mieli materialnoprawnego interesu w rozstrzygnięciu sprawy, natomiast przymiot strony posiada wyłącznie przedsiębiorca. Tym samym ze względu na szczególne uregulowania prawa górniczego nie ma możliwości przyznania przymiotu strony innemu podmiotowi niż wnioskodawca. W konsekwencji prawidłowo Prezes WUG uznał, że Skarżący nie posiadają legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania, o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora OUG z [...] grudnia 2014 r. Nie są przedsiębiorcami posiadającymi koncesję na wydobywanie kopaliny, ze złoża kruszywa naturalnego [...] i nie są przedsiębiorcami, na rzecz których wydano decyzje zatwierdzającą plan ruchu zakładu górniczego. Podkreślił, iż organ stwierdzając po stronie Skarżących, brak przymiotu strony uprawnionej do zadania stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. w zaskarżonym postanowieniu zawarł pewne stwierdzenia odnoszące się do wskazanych we wniosku przesłanek uzasadniających, zdaniem Skarżących, stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji, wykraczające poza granice pierwszego etapu postępowania nieważnościowego. Powiązał te rozważania z przesłanką niedopuszczalności wszczęcia z urzędu postępowania, o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie rozważył ich jednak w kontekście art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności zaś przesłanki z art. 156 1 pkt 2 k.p.a., na którą powołali się Skarżący. Wobec tego, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, Sąd uznał, że to naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy. Zaznaczył przy tym, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sytuacji, Sąd I instancji nie mógł uczynić przedmiotem kontroli ostatecznej i prawomocnej decyzji wydanej w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego. Decyzja ta bowiem została wydana w odrębnym postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Natomiast przedmiotem niniejszej sprawy była kwestia dopuszczalności wszczęcia postępowania, o stwierdzenie nieważności tejże decyzji, a więc kwestia uruchomienia nadzwyczajnego trybu kontroli decyzji administracyjnych. Uznał również, że z powyższych względów, nie zasługiwały na uwzględnienie, zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem organ nie mógł uczynić przedmiotem swojej oceny decyzji Dyrektora OUG. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli Skarżący, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2016 poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.),. naruszenie art. 157 § 1 w zw, z art., 156 § 1 pkt. 2, 2 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że Skarżący nie posiadają legitymacji do skutecznego wszczęcia postepowania o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora OUG z dnia [...] grudnia 2014r., wskazując iż uchybienie powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesiony zarzut kasacyjny nie był skuteczny. Należy zauważyć , że Skarżący formułując wniosek domagali się aby postępowanie zostało wszczęte przez organ z urzędu. Przepisy postępowania nie przewidują formy orzeczenia w przypadku , gdy organ nie zamierza podjąć żadnych działań z urzędu. Jednakże wniosek o wszczęcie postępowania złożony został przez Skarżących, z tego też względu niezależnie od zawartego wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu, organ był zobligowany do rozpatrzenia wniosku pochodzącego od Skarżących i wobec uznania , że nie przysługuje im przymiot strony, wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy Skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora OUG, zatwierdzającej plan ruchu zakładu górniczego A., za okres od 1 grudnia 2014r. do dnia 30 listopada 2020r., gdyż tylko w takim przypadku wniosek mógłby ewentualnie odnieść zamierzony skutek. . Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na wniosek oraz z urzędu. Stroną postępowania jest zgodnie z art. 28 k.p.a. wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu zaś interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu (por. wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97LEX nr 43262). Warunkiem wszczęcia, jak i dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest więc stwierdzenie, iż ma on interes prawny w sprawie. Innymi słowy, pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Powołany przepis winien więc być interpretowany w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które normują inicjatywę, co do powstania stosunku prawnego określonej treści. Natomiast zasadnicze znaczenie dla rozpatrywanej sprawy mają przepisy ustawy prawo górnicze. Zgodnie z art. 108 prawa górniczego, plan ruchu zakładu górniczego sporządza przedsiębiorca, odrębnie dla każdego zakładu górniczego. Plan ruchu zakładu górniczego zatwierdza właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji. Przepis ten określa również warunki, które przedsiębiorca musi spełnić, aby wystąpić ze stosownym wnioskiem. Natomiast , zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo górnicze, przedsiębiorcą jest ten, kto posiada koncesję na prowadzenie działalności regulowanej ustawą. Wnioskodawcą i adresatem decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu górniczego, jak i podmiotem posiadającym koncesję jest przedsiębiorca B. Sp. z o.o. Skarżący, w tym postępowaniu nie posiadali statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa, bowiem nie mieli materialnoprawnego interesu w rozstrzygnięciu sprawy. W postępowaniach dotyczących koncesji jak i w postępowaniach dotyczących zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego przymiot strony posiada wyłącznie przedsiębiorca. Ze względu na uregulowania prawa górniczego, które nie dają podstaw do uznania, iż Skarżący posiadają interes prawny w wskazanym postępowaniu, Sąd I instancji zasadnie uznał, iż przymiot strony nie posiadają inne podmioty niż wnioskodawca, a więc przedsiębiorca B. Sp. z o.o. W konsekwencji prawidłowo więc uznał, że Skarżący nie posiadają legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora OUG z dnia [...] grudnia 2014 r. W tym względzie Sąd I instancji przytoczył szereg orzeczeń wyrażających przyjęty pogląd, a który to pogląd podziela także Naczelny Sąd Administracyjny ( por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1999 r. sygn. akt II SA/Ka 1546/97 oraz z dnia 29 sierpnia 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 1650/99, z dnia 10 maja 2004 r. II SA/Ka 490/02, WSA w Gliwicach, sygn. III SA/GL 596/04 z 20 lipca 2005 r. czy NSA z 27 listopada 2012 r. II GSK 1796/11, II GSK 1098/13 z 9 września 2014 r. i II GSK 1818/12 z 22 października 2013 r. oraz WSA w Gliwicach z 7 listopada 2014 r., sygn. III SA/Gl 591/14 (wszystkie opublikowane w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.