II GSK 1796/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [..] marca 2011 r. sygn. akt [..] w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej [..] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [....] października 2010 r. nr [..] w przedmiocie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie kopalin 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miejskiej [..] na rzecz Ministra Środowiska 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2645/10, oddalił skargę Gminy Miejskiej Ostróda (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Środowiska (dalej: Minister) z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2010 r. M.O.P. – A. H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) zwróciła się z prośbą o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w obszarze "Ostróda" (części bloków koncesyjnych nr: 92, 112, 132 i 152). W związku z pismem M.O.P. – A. H. Sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2010 r. w toku postępowania nazwa obszaru koncesyjnego została zmieniona z "Ostróda" na "Lidzbark". Po uzyskaniu przewidzianych prawem opinii organów wykonawczych gmin, stosownie do wymagań ustawy z dnia 4 grudnia 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm., dalej: prawo geologiczne), Minister Środowiska udzielił w dniu 5 lipca 2010 r. koncesji nr 36/2010/p na rzecz ww. spółki. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. Burmistrz Miasta Ostróda zwrócił się do Ministra Środowiska o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wniósł o uchylenie zaskarżanej koncesji w całości lub przynajmniej w części dotyczącej terenów Mazur oraz nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Burmistrz Miasta Ostróda wskazał, że Gminę Miejską w Ostródzie należy uznać za stronę postępowania w związku z lokalizacją koncesji [...] udzielonej przez Ministra Środowiska w dniu [...] lipca 2010 r. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w obszarze "Lidzbark" na obszarze gminy oraz poprzez przesłanie do urzędu miasta przedmiotowej koncesji. Ponadto interes prawny gminy upatrywano w możliwości zagrożenia realizacji założeń Programu Rozwoju Turystyki w Obszarze Kanału Elbląskiego i Pojezierza Iławskiego, w którym gmina uczestniczy poprzez poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Minister Środowiska umorzył postępowanie o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. (koncesja nr [...]), wskazując, iż Gmina Miejska w Ostródzie nie wykazała interesu prawnego, z którego wynikałoby, że może występować jako strona w przedmiotowym postępowaniu koncesyjnym. Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy zważył, iż stronami postępowania w wyniku, którego wydano decyzję koncesyjną był przedsiębiorca w rozumieniu art. 6 pkt 6 Prawa geologicznego. W ocenie organu gmina nie wykazała swojego interesu prawnego, co statuowałoby ją, jako stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), dlatego postępowania podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Miasta Ostróda. Sąd oddalając skargę uznał, iż zaskarżona decyzja administracyjna dotyczyła rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa skarżącego do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, co sprowadzało się do ustalenia posiadania przez niego lub nie interesu prawnego. W ocenie Sądu poza rozważaniem pozostawała kwestia zasadności zarzutów odnoszących się do decyzji koncesyjnej, albowiem do rozstrzygania w tym zakresie konieczne było ustalenie statusu skarżącego, tj. prawa do brania udziału w postępowaniu jako strony. Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona, zostało określone w art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd wskazał, iż podstawowe znaczenie dla wykładni ww. przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, iż kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. W ocenie WSA możliwość zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu powinna istnieć aktualnie, a nie w przyszłości wywołanej odrębnym zdarzeniem prawnym. Nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości. Zauważono, iż skarżąca nie była stroną w postępowaniu dotyczącym koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie kopalin, natomiast samo przesłanie Gminie decyzji koncesyjnej nie było równoznaczne z uznaniem jej za stronę postępowania. Uczestniczenie podmiotu w postępowaniu administracyjnym nie jest przesłanką nabycia przez ten podmiot statusu strony postępowania, samo faktyczne uczestniczenie nie powoduje uzyskania takiego statusu. W omawianym uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że nawet w sytuacji, gdy wójt, burmistrz, prezydent, brał udział w postępowaniu, opiniując (uzgadniając) sposób rozstrzygnięcia w trybie współdziałania z organem administracji publicznej właściwym do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne w danej sprawie, gminie nie przysługuje prawo strony postępowania, gdyż musi wylegitymować się posiadaniem interesu prawnego by występować jako strona w postępowaniu administracyjnym. Skoro zatem organ współdziałający nie staje się w ten sposób stroną postępowania, to w konsekwencji nie może on zaskarżyć jej do sądu administracyjnego Wskazano, iż skarżąca opierała swój interes prawny na przepisach Kodeksu cywilnego, nie wskazując jednakże konkretnej normy prawnej z jakiej wywodzi, iż posiada uprawnienia i obowiązki administracyjne. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego źródłem interesu prawnego, o którym mowa jest w art. 28 k.p.a., może być prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Jednakże o tym, czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale istnienie przepisu prawa materialnego, pozwalającego zakwalifikować interes tego podmiotu, jako interes prawny. Zdaniem WSA, skarżący nie posiada uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, bowiem legitymację strony określają przepisy prawna, a nie czynności prawne pomiędzy poszczególnymi podmiotami. Skarżąca gmina przedkłada - jako argument za posiadaniem interesu prawnego - to, że do jej zadań należy ograniczanie wszelkiej działalności sprzecznej z polityką rozwojową gminy (turystyka, wypoczynek) i działaniami uniemożliwiającymi lub ograniczającymi te zamierzenia. Sąd nie zgodził się z argumentacją strony, iż zagrożenie powstania szkody lub fakt jej zaistnienia, w związku z wykonywaniem koncesji, implikowały interes prawny po stornie skarżącej gminy, a w konsekwencji jej status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowej koncesji. Kontynuując wywody Sąd podał, że istnieje możliwość wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej. Jednak interes prawny wywodzony z tego typu norm musi mieć charakter osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny. W rozpoznawanej sprawie skarżący w toku całego postępowania, jak również w skardze skierowanej do Sądu, nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny. Reasumując podkreślono, że sytuacja procesowa gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym w płaszczyźnie prawa geologicznego i górniczego nie może było traktowana w sposób jednolity. Jest to bowiem bardzo rozległy obszar, obejmujący szereg decyzji administracyjnych, w którym sytuacja procesowa gminy jest zróżnicowana w zależności m.in. od przedmiotu postępowania. Gmina nie wykazała, o jakich prawach lub obowiązkach stanowi zaskarżona przez nią koncesja, a zatem nie była legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej udzieleniem koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż. Skargą kasacyjną Gmina Miejska Ostróda zaskarżyła powyższy wyrok, wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 7 ust. 1 pkt 1, 3,10 i 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: ustawa o samorządzie gminnym) poprzez uznanie, iż Gmina Miejska Ostróda nie jest stroną w postępowaniu o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w obszarze "Lidzbark", (części bloków koncesyjnych nr: 92, 112, 132 i 152) położonym na terenie gmin: Kuczbork -Osada, Lubowidz oraz miast i gmin: Bieżuń i Żuromin w województwie mazowieckim na terenie gmin: Płośnica, Rybno, Lubawa, Grodziczno, Dąbrówno, Grunwald, Łukta, Małdyty, Ostróda, miasta Ostróda oraz miast i gmin: Lidzbark, Miłomłyn i Morąg w województwie warmińsko-mazurskim; - art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, iż Gmina Miejska Ostróda nie może być stroną postępowania o udzielenie koncesji opisanej w pkt 1 i mimo wadliwości decyzji polegającej na braku zasięgnięcia opinii gminy, nie może złożyć wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; - art. 16 ust. 4 prawa geologicznego poprzez uznanie, iż nastąpiło zasięgnięcie opinii przez organ koncesyjny w przedmiotowej sprawie u właściwych miejscowo organów współdziałających - Gminy Miejskiej Ostróda, podczas gdy burmistrz miasta Ostróda nie otrzymał żadnej korespondencji w tej sprawie, a decyzja posługuje się nieznanymi dla wnoszącego skargę współrzędnymi - uniemożliwiając odniesienie odwiertów w terenie na podstawie map współrzędnych używanych przez Gminę. - art. 105a prawa geologicznego poprzez uznanie braku zajęcia stanowiska w terminie 30 dni, podczas gdy burmistrz miasta Ostróda nie otrzymał żadnej korespondencji w tej sprawie, a zatem termin ten nie mógł rozpocząć swojego biegu; - art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 i art. 28 k.p.a. poprzez odmowę ponownego rozpatrzenia sprawy mimo istnienia ewidentnych przesłanek do wznowienia postępowania, w sytuacji gdy nie uzyskano wymaganej ustawowo opinii Gminy Miejskiej Ostróda; 2) naruszenie przepisów postępowania: - art. 127 § 3 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż Gmina Miejska Ostróda nie jest stroną w postępowaniu o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w obszarze "Lidzbark", (części bloków koncesyjnych nr: 92, 112, 132 i 152) położonym na terenie gmin: Kuczbork - Osada, Lubowidz oraz miast i gmin: Bieżuń i Żuromin w województwie mazowieckim na terenie gmin: Płośnica, Rybno, Lubawa, Grodziczno, Dąbrówno, Grunwald, Łukta, Małdyty, Ostróda, miasta Ostróda oraz miast i gmin: Lidzbark, Miłomłyn i Morąg w województwie warmińsko-mazurskim; - art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów mających wpływ na wyjaśnienia istotnych okoliczności dla sprawy, dotyczących prawidłowego zasięgnięcia opinii przez organ koncesyjny w przedmiotowej sprawie u właściwych miejscowo organów współdziałających - Gminy Miejskiej Ostróda. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieuzasadnionej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego z powodu braku po stronie gminy miejskiej Ostróda legitymacji do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organy gminy, które występowały w sprawie o udzielenie przedmiotowej koncesji geologicznej jako organy administracji publicznej współdziałające w ramach postępowania z art. 106 § 1 – § 6 k.p.a. nie mają zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 76, poz. 489 z późn. zm.), zwanej dalej Prawem geologicznym i górniczym, legitymacji strony w tym postępowaniu administracyjnym. W myśl bowiem przepisu art. 16 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego, z wyjątkiem poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, udzielenie koncesji na taką działalność wymaga zasięgnięcia opinii właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. W świetle powyższej regulacji ustawodawca wyznaczył organom gminy rolę organu opiniującego udzielenie koncesji geologicznej, a nie przyznał jej przymiotu strony w tym postępowaniu w ramach przepisu art. 28 k.p.a. Dlatego skarżąca gmina nie może powoływać się na przepis art. 28 k.p.a. jako podstawę udziału jej w postępowaniu koncesyjnym. Swój interes ochrony gminy przed ewentualnymi negatywnymi skutkami udzielenia koncesji geologicznej na podstawie art. 16 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego gmina realizuje poprzez wydawanie opinii w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Natomiast gmina jako właściciel gruntów, na których realizowana jest koncesja poszukiwawcza, jak każdy właściciel gruntów, na których prowadzone są roboty geologiczne, ma zapewnione roszczenie odszkodowawcze w przypadku wyrządzenia szkody na ogólnych zasadach odpowiedzialności cywilnej z art. 417 k.c. Brak jest jednak przesłanek ustawowych w Prawie geologicznym i górniczym a także w innych przepisach prawa materialnego do przyjęcia, że gmina ma interes prawny z art. 28 k.p.a. do występowania w postępowaniu koncesyjnym uregulowanym w art. 16 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego w charakterze strony i możliwość składania odwołania od decyzji koncesyjnej organu I instancji wydanej po zasięgnięciu opinii gminy, czyli z udziałem organu gminy jako organem współdziałającym w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Zarzuty dotyczące ewentualnych nieprawidłowości w przeprowadzaniu postępowania administracyjnego – współdziałanie z organem gminy w oparciu o powołane wyżej przepisy art. 16 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego i art. 106 § 1–5 k.p.a., mogłyby ewentualnie odnieść skutek, gdyby odwołanie złożyła uprawniona strona lub prokurator, a nie organ współdziałający. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje żelazna zasada, że organ administracji publicznej uczestniczący w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej nie może być jednocześnie stroną w tym postępowaniu. Nie dotyczy to oczywiście postępowania sądowego, gdyż w nim organ, który wydał zaskarżoną decyzję staje się stroną postępowania sądowego. Jeszcze raz należy podkreślić, że gdyby nawet decyzja koncesyjna organu I instancji zostałaby podjęta z naruszeniem przepisów art. 16 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego i art. 106 § 1–5 k.p.a., czyli z uchybieniem zasięgnięcia opinii gminy, to i tak nie dawało to gminie legitymacji do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., gdyż upoważnienie takie służy jedynie stronie postępowania administracyjnego, którą gmina nie mogła być z przyczyn podanych wyżej. W tych warunkach nie można mówić o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż umorzenie postępowania odwoławczego z tego powodu, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez gminę miejską Ostróda na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. nie pochodził od strony postępowania, ale od organu współdziałającego w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Organ umarzając postępowanie odwoławcze nie naruszył przepisu art. 28 k.p.a. ani przepisów art. 7 ust. 1 pkt 1, 3, 10 i 18 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż powoływanie się przez skarżącą gminę na interes prawny z art. 28 k.p.a. do odwołania się od decyzji koncesyjnej wydanej w oparciu o przepis art. 16 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego na ogólne zadania gminy wymienione w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym nie jest wystarczające. Gmina realizuje swoje zadania samorządowe w różnych działaniach opartych na konkretnych przepisach prawa i katalog tych zadań nie jest już podstawą do konkretnego działania w konkretnych sprawach, w których obowiązuje szczególny tryb postępowania, jak w tym przypadku obowiązek współdziałania gminy w podejmowaniu decyzji koncesyjnej realizowanej na podstawie art. 106 § 1 k.p.a. Skarżąca gmina większość zarzutów skargi kasacyjnej zarówno w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania sprowadziła do kwestionowania prawidłowości w zasięganiu opinii gminy na podstawie art. 16 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego i art. 106 § 1–5 k.p.a., co w zasadzie nie mogło być przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji, gdyż przedmiotem skargi była decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z powodu braku legitymacji po stronie gminy do złożenia odwołania od decyzji koncesyjnej (brak interesu prawnego z art. 28 k.p.a. po stronie gminy w niniejszej sprawie). Nie mógł zatem Sąd I instancji naruszyć przepisów art. 106 § 3 i 5 k.p.a., gdyż nie mógł badać szczegółowego przebiegu postępowania opiniującego, w którym uczestniczyła skarżąca gmina jak organ współdziałający na podstawie art. 106 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że Sąd I instancji bardzo wnikliwie i wszechstronnie odniósł się do wykładni przepisu art. 28 k.p.a. w zakresie interesu prawnego i pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym, powołując się na bogate piśmiennictwo i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i argumentacja Sądu szeroko przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasługuje na uznanie, a zarzuty kasacyjne w żadnym stopniu nie były w stanie podważyć prawidłowości tych rozważań. Szczególnie strona skarżąca nie była w stanie zakwestionować tezy, że umorzenie postępowania odwoławczego następuje w przypadku bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego spowodowanej między innymi wniesieniem odwołania (również wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.) przez osobę niebędącą stroną postępowania (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku i dlatego skargę kasacyjną oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.