II OSK 1883/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 402/16 w zakresie odrzucenia skargi H. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania odwołania postanawia oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z 28 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę H. M. (dalej: "Skarżąca") na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania odwołania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga do sądu administracyjnego na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać wniesiona, gdy skarżący przed wniesieniem skargi złoży zażalenie do organu wyższego stopnia, a w przypadku braku takiego organu wezwie organ prowadzący postępowanie do usunięcia naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy przyznanej z urzędu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. przez dokonanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa musi przybrać szczególną formę, a strona postępowania administracyjnego jest obowiązana wskazać w piśmie wprost, iż wzywa organ administracji do usunięcia naruszenia prawa; 2) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2, art. 64 § 2, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. przez niewykonanie przez sąd I instancji obowiązku kontroli legalności działań organu administracji publicznej i niedostrzeżenie, że organ uchybił tym przepisom; 3) art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że będąca przedmiotem rozpoznania skarga na bezczynność została wniesiona z uchybieniem wymogu wyczerpania środków zaskarżenia; 4) art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. przez jego wadliwe zastosowanie i bezzasadne odrzucenie skargi, pomimo złożenia do organu pisma, które powinno zostać uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżąca podniosła, że o charakterze pisma procesowego decyduje jego treść a nie nadany mu tytuł, w związku z czym jej pismo z [...] października 2016 r. uzupełnione pismem z [...] października 2016 r. powinno zostać uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się musiała do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Jednocześnie w myśl art. 90 § 2 p.p.s.a. sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych skierowanie na rozprawę sprawy podlegającej rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym jest możliwe, jeżeli strona w złożonym wniosku wykaże, iż zaistniały okoliczności wymagające dokładniejszego zbadania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2011 r., sygn. akt II OZ 402/11). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zaistniała potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, gdyż sprawa nie ma skomplikowanego ani precedensowego charakteru. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem art. 52 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, przed wniesieniem skargi do sądu należy wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych w przypadku skarg na bezczynność za środek zrównany z wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa należy uznać środek, o którym mowa w art. 37 k.p.a. W tym miejscu należy zaznaczyć, co słusznie podniosła Skarżąca, że środek przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. nie musi przybierać określonej formy i może nim być każde pismo procesowe, z którego treści wynika niezadowolenie strony postępowania wobec niezałatwienia jej sprawy w przewidzianym przepisami terminie. Zgodnie bowiem z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem o charakterze pisma procesowego rozstrzyga jego treść, a nie nadany mu tytuł. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wyjaśnić, że pismo Skarżącej z [...] października 2016 r. (wpływ do organu [...] listopada 2016 r.) z uwagi na jego treść mogłoby zostać uznane za środek, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., a zatem spełniający wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślić jednak należy, że pismo to zostało skierowane do organu już po złożeniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która datowana była na [...] września 2016 r. Oznacza to, że Skarżąca składając skargę nie dochowała wymogu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Braku tego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może konwalidować późniejsze złożenie pism spełniających warunki uznania ich za środki, o których mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe złożoną skargę należało odrzucić, co też uczynił sąd I instancji. Tym samym za nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia art. 37 § 1 k.p.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2, art. 64 § 2, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. wyjaśnić należy, że merytoryczne rozpoznanie sprawy i wydanie wyroku poprzedzone jest badaniem formalnym dopuszczalności skargi. W przypadku gdy skarga z przyczyn formalnych podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna niemożliwe jest merytoryczne rozpoznanie sprawy. Tym samym skoro Skarżąca nie wzywając organu przed złożeniem skargi do usunięcia naruszenia prawa naruszyła tryb wniesienia skargi czyniąc jej merytoryczne rozpoznanie niemożliwym, nie można skutecznie stawiać zarzutu naruszenia wskazanych powyżej przepisów. Ich naruszenie przez sąd I instancji możliwe byłoby wyłącznie w przypadku rozpoznania merytorycznego sprawy bądź niezasadnego odrzucenia skargi, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, należne od Skarbu Państwa, jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.