II OSK 1900/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. Ż. i B. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 480/21 w sprawie ze skargi U. Ż. i B. Ż. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 23 czerwca 2021 r., nr WOP.7721.64.2015.HB w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 480/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę U. Ż. i B. Ż. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (zwanego dalej: WINB) z dnia 23 czerwca 2021 r. nr OP.7721.64.2015.HB. Poddaną kontroli Sadu I instancji decyzją WINB uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim (zwanego dalej: PINB) z dnia 23 lutego 2015 r., nr PINB.7140.35.2012.JW i nakazał B. i A. P. oraz U. i B. Ż., współwłaścicielom budynku mieszkalno - usługowego, położonego na działce nr [...] przy ul. (...) w U., zdemontowanie sześciu okien, usytuowanych w ścianie budynku od strony działki nr [...], a następnie zamurowanie powstałych po demontażu otworów wyrobem budowlanym spełniającym wymagania jak dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego określonych w § 232 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W skardze kasacyjnej U. i B. Ż. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie stanu budynku i faktu istnienia okien na granicy działek zatwierdzonych przez Urząd Miejski w U. złożonych przez B. i A. P. dokumentach w postaci: inwentaryzacja z listopada 1984, koncepcja rozbudowy ze stycznia 1985 i projekt techniczny z pozwoleniem na budowę z marca 1985, które wskazują, że skarżący nie dopuścili się samowoli budowlanej. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że już kilkukrotnie wskazywali na szereg dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, z których wynika, że otwory okienne na ich kondygnacji nie są wynikiem samowoli budowlanej. Pozwolenie na użytkowanie budynku uzyskali poprzedni właściciel lokalu - J. M. w dniu 14 listopada 1984 r., co potwierdzone zostało w dokumentach: - zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego; - odpis z księgi wieczystej z dnia 2002 r. Budynek został wybudowany w oparciu o prawomocną decyzję budowlaną Urzędu Powiatowego z dn. 15 marca 1975 r. (nr AB.IV-600046/75) i za zgodą wszystkich ówczesnych właścicieli sąsiednich nieruchomości. Budynek w chwili oddania do użytkowana spełniał wszystkie warunki techniczne i wymogi prawne pozwolenia na budowę. W latach 1975-1989 zatwierdzane były tylko projekty zagospodarowania terenu na budowę niewielkich budynków (np. dwukondygnacyjnych) i nie był ówcześnie wymagany projekt budowlany, a jedynie szkic. Budynek posiada decyzję zatwierdzającą ogólny plan realizacyjny inwestycji z 1975 r., a stanowiący integralną część decyzji szkic koncepcyjny wyznacza jedynie lokalizację brył planowanych budynków. W związku z czym w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących, że obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami wtedy obowiązującymi. W 1980 r. nastąpił odbiór budynku i strony od tego roku zamieszkują przedmiotowy budynek. Budynek nie zostałby odebrany, gdyby został wybudowany niezgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Zatwierdzone przez Urząd Miejski w U. dokumenty w postaci: inwentaryzacji z listopada 1984, koncepcji rozbudowy ze stycznia 1985 i projektu technicznego z pozwoleniem na budowę z marca 1985 pokazują, że okna na parterze i piętrze były ujęte w dokumentach budowlanych. W koncepcji rozbudowy ze stycznia 1985 r. wyraźnie na rysunkach kondygnacji parteru i piętra oznaczono ściany istniejące z oknami i projektowane. Pozwala to jednoznacznie ustalić że otwory okienne znajdowały się w części istniejącej. Projektowanie i budowanie piętra w tamtym czasie bez okien w pomieszczeniach pozbawione byłoby jakiegokolwiek sensu. Sąd I instancji nie dokonał ich szczegółowej analizy, stąd konieczność ich ponownego rozważenia. W ocenie skarżących kasacyjnie istotnym dokumentem, który może potwierdzać legalność otworów okiennych jest decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 19 lutego 1985 r. nie występująca w aktach sprawy, a która mogłaby mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Sąd pominął, że w miejscowym planie szczegółowym - (...) z 1979 r. możliwość dobudowy bliźniaczej ustalono od frontu budynku na głębokość 10 m w głąb działki uwzględniając w ten sposób fakt istnienia okien w ścianie na granicy. Lokal skarżących był już oznaczony jako istniejący. Istotnie plany te określały zasady kształtowania zabudowy bez wskazywania na aspekty technicznej zabudowy, ale dokument ten w powiązaniu z innymi znajdującymi się w aktach wskazuje, że skarżący nie dopuścili się samowoli budowlanej. Jedynym aktem prawnym regulującym odległość okien od granic działki jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy tego rozporządzenia określają zasady sytuowania budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną, wskazując odległość ściany budynku zwróconej w stronę tej granicy. W § 12 ust. 1 rozporządzenia wskazano podstawowe minimalne odległości budynków od granicy z działką sąsiednią, jednakże dom zwrócony oknem w stronę sąsiedniej działki może stać bliżej niż 4 m od granicy, jeśli wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego został złożony przed wejściem w życie rozporządzenia, czyli przed 16 grudnia 2002 r. (tak jak było w tym przypadku). Istotne jest także, że w trakcie budowy nie dokonano samowolnie zmiany w projekcie przez wstawienie okien w ścianie, która pierwotnie ich nie zawierała. Według ówcześnie obowiązujących przepisów takie prace nie były niezgodne z prawem, a prawo nie może działać wstecz w takich przypadkach. Pomimo, że ówcześnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał posadowienia okien na granicy z sąsiednimi działkami to plan ten tego nie zakazywał, a zatem strony nie mogą być karane nakazaniem zamurowania otworów okiennych. Podkreślili także, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył ,co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W pierwszej kolejności wypada przypomnieć, że z art. 176 p.p.s.a. wynika obowiązek powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu. Przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, będący związany granicami skargi kasacyjnej nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku. (wyrok NSA z 17 maja 2021 r., II OSK 3828/18, LEX nr 3192269). Prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), uwzględniając przedmiot objęty kontrolą w zaskarżonym wyroku, powinien, przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, w powiązaniu z przepisami k.p.a., jak również innymi przepisami dotyczącymi postępowania jeżeli takie przepisy w danej sprawie miały zastosowanie (por. wyrok NSA z 8 marca 2022 r., I OSK 1057/21, LEX nr 3354610). Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów, bowiem skarżący kasacyjnie nie powiązał zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z przepisami p.p.s.a., co oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany został wadliwie. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowany zarzut wymaga jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za jego pomocą argumentacji (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09), bowiem uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. stara się wykazać, iż Sąd I instancji w sposób wadliwy dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy nadzoru budowlanego, mianowicie okoliczności wybudowania okien w ścianie na granicy działki sąsiedniej. Argumentacja ta nie mogła okazać się skuteczna. Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, jak i sam Sąd, związani byli, wydanym w sprawie, prawomocnym wyrokiem tego Sądu z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 56/20. W wyroku tym, Sąd uchylając decyzję WINB przesądził już jednak, że organ w sposób prawidłowy zastosował w sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez nakazanie demontażu spornych okien w ścianie budynku położonego na działce nr [...] na granicy z działką nr [...]. Sąd w wyroku tym ocenił też, że zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy do uznania, że sporne okna nie powstały w sposób legalny. Z uwagi na fakt, iż nie udało się ustalić czy sporne okna powstały na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego w uprzednio prowadzonym postępowaniu przeanalizował dostępne dokumenty i stwierdził, że brak jest podstaw by uznać, iż roboty budowlane w tym zakresie zostały wykonane zgodnie z prawem. Ustalenia te podzielił wówczas Sąd orzekający w sprawie II SA/Gd 56/20 uznając, że nie ma dokumentu, który wskazywałby na dopuszczenie posadowienia okien w ścianie usytuowanej na granicy z działką sąsiednią nr [...]. Oceny w zakresie nielegalności spornych okien nie zmienia podnoszona przez skarżących kasacyjnie okoliczność, iż rozporządzenie w sprawie przepisów technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zaczęło obowiązywać już po zrealizowaniu spornej inwestycji. We wspomnianym już wyroku w sprawie II SA/Gd 56/20, Sąd dokonał analizy przepisów technicznych w zakresie możliwości sytuowania budynków ścianą w granicy z nieruchomością sąsiednią , począwszy od zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.Urz. MB z 1966 r., nr 10, poz. 44), poprzez rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r., nr 17, poz. 62), rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1994 r., nr 10, poz. 46), aż do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690) i stwierdził, że w okresie obowiązywania tych aktów, przepisy nie dopuszczały możliwości wybudowania ściany budynku z oknami na granicy z działką sąsiednią. Oceną tą, związany był organ nadzoru budowlanego ponownie orzekający w sprawie. Sąd I instancji trafnie wskazał, że oceny tej nie mogły też zmienić dowody na które skarżący kasacyjnie powołali się w skardze, bowiem żaden z nich nie stanowi dowodu na legalność okien wykonanych w ścianie graniczącej z działką sąsiednią. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.