II OSK 1905/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2736/12 w sprawie ze skargi A. G., B. G. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. G., B. G. i K. G. solidarnie kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2736/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi A. G., B. G. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wolnostojących budynków jednorodzinnych na działce nr ew. [...] z obrębu [...], z infrastrukturą techniczną, z elementami zagospodarowania terenu oraz budowie fragmentu drogi wewnętrznej na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] planowanej przy ul. K. na terenie Dzielnicy [...]. Od powyższej decyzji odwołała się Z. S. wskazując, iż nie wyraża zgody na budowę fragmentu drogi na działce nr [...] stanowiącej jej własność. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że dokonana przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie analiza nie spełnia warunków wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie). Analiza tekstowa nie zawiera szczegółowej charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym. W analizie tej organ administracji wskazał jedynie na rodzaj istniejącej zabudowy i ilości kondygnacji istniejącej zabudowy. Zdaniem Kolegium, nie jest tym samym możliwa ocena prawidłowości dokonanych w decyzji ustaleń. Z analizy nie wynika, na jakiej podstawie organ I instancji wyznaczył takie, a nie inne wielkości dla nowej zabudowy. Nie wiadomo również, na jakiej podstawie ustalona została linia zabudowy dla planowanej inwestycji. Analiza tekstowa oraz uzasadnienie decyzji są bardzo ogólne. Kolegium stwierdziło, że w celu wyliczenia średniej wielkości danego obszaru, konieczne jest wykazanie jak dany parametr kształtuje się dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Ustalając poszczególne parametry dla nowej zabudowy organ I instancji tylko je wymienił, natomiast ani w analizie ani w decyzji nie wykazał, na jakiej podstawie parametry te zostały ustalone. Nie wiadomo czy są to wielkości średnie, czy też od nich odbiegające, wyznaczone w sposób odrębny. Ustalone dla nowej zabudowy wskaźniki nie znajdują odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji jak również w analizie. Wyniki analizy zawarte w załączniku do decyzji powinny odzwierciedlać jasno i czytelnie efekty przeprowadzonej analizy. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać, iż jej sprawa w całokształcie zostanie rozpoznana dwa razy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 roku, sygn. akt: III SA 1189/97, niepubl.). Powyższe znajduje również uzasadnienie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2004 roku, sygn. akt: II SA 3615/2002, w którym Sąd stwierdził, iż: "organ odwoławczy ograniczony jest do rozpatrzenia sprawy w zakresie, w jakim uczynił to przed nim organ pierwszej instancji oraz do orzekania tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji. Jeżeli organ pierwszoinstancyjny nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle albo rozstrzygnął sprawę na podstawie postępowania dowodowego podjętego w nieznacznej części lub przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procesowych, organ odwoławczy (stwierdzając podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia) winien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do rozpoznania w pierwszej instancji (art. 138 § 2 Kpa - konstrukcja tzw. decyzji kasacyjnej). Gdyby w tej sytuacji chciał ponownie rozstrzygnąć sprawę (co z zasady winien zrobić), musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, czego mu właśnie czynić nie wolno, bo oznaczałoby to przeprowadzenie postępowania tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego". Wobec wskazanych powyżej okoliczności, Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości, z zachowaniem wymogów nałożonych w obowiązujących przepisach - w efekcie którego zostanie wydana merytoryczna decyzja. Nadto Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji nie została doręczona wszystkim stronom postępowania tj. K. T., B. M., B. M., D. P. W ocenie organu odwoławczego, wyjaśnienia wymaga również doręczenie decyzji D. P. W aktach sprawy brak jest bowiem informacji, czy jest ona stroną postępowania. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stała się przedmiotem skargi A. G., B. G. i K. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania a wszelkie istotne dla sprawy okoliczności zostały przez ten organ wyjaśnione; art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie istotnych dowodów i dokonanie wybiórczej oceny materiału dowodowego; art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że szczegółowa analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dokonana przez organ powinna być zawarta w treści decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 138 § 2 K.p.a., które uzasadniałyby uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. WSA w Warszawie uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na dokonanie oceny prawidłowości decyzji wydanej przez organ I instancji. W znajdującej się w aktach sprawy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k - 247, 248 akt administracyjnych) opisano budynki położone w sąsiedztwie planowanej inwestycji wskazując ich parametry, takie jak: ilość kondygnacji, rodzaj dachu, szerokość elewacji oraz wskaźnik powierzchni zabudowy działki. W analizie wskazano, że linię zabudowy wyznaczono analogicznie do zachodniej linii zabudowy wyznaczonej przez budynek znajdujący się na działce o nr ew. [...]. Wskazano również, że wskaźniki powierzchni zabudowy wynoszą od 10 % do 30 %, co oznacza, iż średnia powierzchnia zabudowy działek wynosi 20%. W analizie wskazano też inne dane pozwalające na ustalenie warunków zabudowy. Z powyższych względów, Sąd stwierdził, że sporządzona w sprawie analiza pozwala na dokonanie oceny prawidłowości decyzji wydanej przez organ I instancji. WSA w Warszawie uznał także, iż organy orzekające w przedmiotowej sprawie zbyt szeroko określiły krąg stron tego postępowania. Uwzględniając rodzaj planowanej inwestycji, za strony postępowania, w ocenie Sądu, uznać należało jedynie właścicieli nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestorów, tj.: działki o nr ew. [...] – T. J. i J. J., działki o nr ew. [...] – E. B. – K., działki o nr ew. [...] – W. B. i M. B., działki o nr ew. [...] – A. K. i J. K., działki o nr ew. [...] – Z. S. Sąd wskazał, że wszystkim wyżej wymienionym osobom decyzja organu I instancji została doręczona, co oznacza, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji w celu ustalenia, czy decyzja ta została doręczona wszystkim stronom postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. polegające na uznaniu, że konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w części wskazanej w uchylonej decyzji SKO, w szczególności – przeprowadzenia prawidłowej, zgodnej z przepisami rozporządzenia, analizy obszaru sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji budowlanej oraz przygotowanie w oparciu o wyniki owej analizy projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji przez osobę do tego uprawnioną, nie obligowała organu odwoławczego do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niezawarciu jakichkolwiek wskazań co do dalszego toku postępowania po przekazaniu sprawy Kolegium, w szczególności – niewskazaniu, w jaki konkretnie sposób możliwe jest dokonanie oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o analizę obszaru sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji budowlanej, sporządzoną zgodnie z obowiązującymi w tej mierze regulacjami, ze szczególnym uwzględnieniem przepisów rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że elementarne wady postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w pierwszej instancji, jak również braki w zebranym przez organ pierwszej instancji materiale dowodowym, niedające się usunąć na etapie postępowania odwoławczego, musiały skutkować uchyleniem rzeczonej decyzji przez organ odwoławczy i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, ze sporządzonej przez organ analizy nie wynika, w jaki sposób ustalone zostały poszczególne parametry planowanej inwestycji budowlanej, w szczególności – wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość i geometria dachu planowanej zabudowy, nie wskazano w nich bowiem odpowiednio poszczególnych parametrów dla terenów sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium, braki te uniemożliwiają ocenę prawidłowości dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń, a w konsekwencji – całkowicie dyskwalifikują przedstawioną przez organ pierwszej instancji "analizę" jako dowód w sprawie. W ocenie skarżącego kasacyjnie, skoro w sprawie nie doszło do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, czyli decyzji zawierającej jako załącznik wyniki pełnej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej i graficznej, to brak jest podstaw pozwalających na uznanie, że zostały prawidłowo zastosowane przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4-7 rozporządzenia. Odwołując się do orzecznictwa NSA, Kolegium wskazało, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełniania tej analizy w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, powyższe oznacza, że nie jest możliwe w przedmiotowej sprawie oparcie decyzji o warunkach zabudowy o sporządzoną na jej potrzeby i stanowiącą załącznik do niej analizę urbanistyczną. Konieczne jest sporządzenie nowej analizy, zgodnej z obowiązującym prawem i wskazaniami sądów administracyjnych, co może nastąpić wyłącznie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. G., B. G. i K. G., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu w/w podnieśli m. in., iż zgodnie z § 9 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, załącznik do decyzji o warunkach zabudowy stanowią wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i takie wyniki zostały załączone. Organ I instancji nie jest zobligowany do przedstawienia w decyzji całego procesu analitycznego. Zdaniem skarżących, Sąd i instancji wyraźnie wskazał, jakie ustalenia i jakie dowody należy wziąć pod uwagę przy weryfikacji decyzji I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przedmiotem kontroli WSA w Warszawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. Decyzją tą organ odwoławczy, powołując się na art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję Zarządu Dzielnicy W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wolnostojących budynków jednorodzinnych na działce nr ew. [...] z obrębu [...], z infrastrukturą techniczną, z elementami zagospodarowania terenu oraz budowie fragmentu drogi wewnętrznej na części działki nr ew. [...] z obrębu [...], planowanej przy ul. K. na terenie Dzielnicy [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, wywodząc naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W skardze kasacyjnej podniesiono w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. Istota sporu dotyczy zatem tego, czy organ II instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając tę kwestię zwrócić uwagę należy na fakt zmiany brzmienia art. 138 § 2 K.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. (ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Uprzednio organ mógł uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ mógł wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Obecnie zaś organ odwoławczy może wydać takie rozstrzygnięcie, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uwzględniając wskazaną zamianę treści art. 138 § 2 K.p.a., za oczywiste uznać należy, że Samorządowe kolegium Odwoławcze w W. wydało zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. brzmieniu sprzed nowelizacji K.p.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. Świadczy o tym fakt, że SKO w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdza: "(...) w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości (...)", a więc odwołuje się do brzmienia tego przepisu sprzed nowelizacji. SKO powołuje się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2004 roku, sygn. akt: II SA 3615/2002, określający istotę decyzji kasacyjnej wg aktualnego wówczas brzmienia. Zauważyć też należy, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano, czy rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania i nie wyjaśniono, jakie ewentualne przepisy zostały naruszone. Ponadto, obecnie obowiązkiem organu jest wskazanie, jakie okoliczności organ i instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Takiego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarto. Wskazane argumenty pozwalają na wniosek, że organ odwoławczy rozstrzygał na podstawie nieobowiązującej treści art. 138 § 2 K.p.a. Takie stanowisko zajął WSA w Warszawie. Sąd I instancji stwierdził mianowicie, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., którego treść przytoczył zgodnie z brzmieniem obowiązującym po dniu 11 kwietnia 2011 r. WSA skonstatował, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wskazane w w/w przepisie, które uzasadniałyby uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych argumentów wskazujących na oparcie zaskarżonej decyzji na obowiązującej w dniu orzekania treści art. 138 § 2 K.p.a. Wręcz przeciwnie, niektóre sformułowania postawionych zarzutów (np. co do "konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w części wskazanej w uchylonej decyzji" utwierdzają w przekonaniu, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na nieaktualnym brzmieniu powołanego przepisu K.p.a. i dalej tego nie zauważa. Należy przypomnieć, że organy administracji zobowiązane są do działania w oparciu o przepisy prawa (art. 6 K.p.a.) i orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu odwoławczego, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ nie uczynił zadość temu obowiązkowi i rozstrzygnięcie swoje podjął na podstawie nieobowiązującej treści art. 138 § 2 K.p.a. Okoliczność ta z uwagi na wskazane powyżej różnice w brzmieniu tego artykułu przed i po nowelizacji z 2011 r. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. W tym zakresie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Także drugi zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na niezawarciu jakichkolwiek wskazań co do dalszego toku postępowania po przekazaniu sprawy Kolegium, jest bezzasadny. WSA wskazał bowiem na materiał dowodowy, który należy uwzględnić, wymieniając m. in. strony, na których się znajdują wymienione dowody. Sąd I instancji wymienił też konkretne dane, pozwalające na ustalenie warunków zabudowy. Wskazał na zawarty w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu opis budynków położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji, dokonany poprzez wskazanie takich ich parametrów jak: ilość kondygnacji, rodzaj dachu, szerokość elewacji oraz wskaźnik powierzchni zabudowy działki. W świetle powyższych argumentów, za niezasadne uznać należało zarówno zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. jak i art. 141 § 4 P.p.s.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji.