II OSK 1931/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2911/23 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 października 2023 r. znak: DOZ-OAiK.650.387.2023.KPA-1 w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2911/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 października 2023 r. znak: DOZ-OAiK.650.387.2023.KPA-1. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwany dalej: Ministrem) działając na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. 2022 r., poz. 840, zwanej dalej: u.o.z.o.z.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz., 775, zwanej dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M.K., od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (zwanego dalej: WKZ) z 20 marca 2023 r. nr 421/2023, 1) umarzającej postępowanie w zakresie wymiany stolarki okiennej, montażu klimatyzatorów w elewacji południowej i wschodniej, docieplenia fragmentu ściany w części północnej elewacji wschodniej, demontażu deskowania i wykończenia tynkiem fragmentu ściany w elewacji zachodniej głównej bryły w drugiej kondygnacji budynku Szkolnego Schroniska Młodzieżowego "[...]" przy ul. [...] na działce nr ew. [...] obręb S.; 2. nakazującej M.K. przywrócenie zabytku - budynku Szkolnego Schroniska Młodzieżowego "[...]" przy ul. [...] na działce nr ew. [...] obręb S. do jak najlepszego stanu poprzez: - usunięcie instalacji fotowoltaicznej z obu połaci dachu głównego budynku. Dopuszcza się montaż instalacji na dachu płaskim parterowej części w elewacji zachodniej; - demontaż grafitowej obudowy okapów dachu głównego i odtworzenie pierwotnej formy zakończenia okapu z drewnianych elementów ciesielskich i deskowania (stan sprzed wykonania prac bez pozwolenia WKZ); - demontaż grafitowych obudów kominów. Należy pozostawić kominy ceglane nietynkowane. Dopuszcza się wykończenie kominów tynkiem w jasnym stonowanym kolorze; - odtworzenie lukarn dachowych w kształcie analogicznym do pierwotnie zrealizowanych (stan sprzed wykonania prac bez pozwolenia WKZ), w elewacji wschodniej w miejscu okien połaciowych, przy zachowaniu jednorodnej wysokości posadowienia wszystkich lukarn; - montaż listew maskujących łączenia deskowania oraz opasek okiennych na wzór pierwotnie zrealizowanych (stan sprzed wykonania prac bez pozwolenia WKZ); - uzupełnienie okładziny drewnianej w części parterowej w elewacji zachodniej oraz w ryzalicie elewacji wschodniej - na wzór pierwotnie zrealizowanej (stan sprzed wykonania prac bez pozwolenia WKZ); - wykonanie malowania deskowania (z uwzględnieniem różnic kolorystycznych deskowania głównego i maskownic) w nawiązaniu do kolorystyki sprzed wykonania prac bez pozwolenia WKZ; w terminie do 31 listopada 2023 r., orzekł: uchylić zaskarżoną decyzję w zakresie terminu wykonania nakazanych prac, określając nowy termin wykonania nakazanych prac: do 30 czerwca 2024 r.; uchylić decyzję WKZ w zakresie warunków wydania pozwolenia; utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałej części. W skardze kasacyjnej M.K. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 7b, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 45 ust. 1 pkt 2 i 5 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 u.o.z.o.z. przez niewłaściwe ich zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy i nieuprawnione, bo z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, przyjęcie za podstawę orzeczenia, że umieszczenie paneli fotowoltaicznych na części powierzchni dachu, likwidacja w nim lukarn, umieszczenie nowoczesnych okien połaciowych, obudowanie okapu i komina stanowi taką ingerencję w wygląd budynku schroniska "[...]", że wymagało wydania decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do jak najlepszego stanu przez wykonanie wskazanych w niej prac, podczas gdy prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego powinno prowadzić do ustalenia, że nie doszło do takiej ingerencji w wygląd budynku, która wymagałaby interwencji konserwatora zabytków, a tym samym Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego; 2) art. 45 ust. 1 pkt 2 i 5 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 u.o.z.o.z. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, iż ustalony w sprawie stan faktyczny pozwolił organom administracyjnym na wydanie decyzji nakazującej skarżącej przywrócenie zabytku do jak najlepszego stanu poprzez wykonanie wskazanych w sentencji tej decyzji prac przy budynku Szkolnego Schroniska Młodzieżowego "[...]" w S. przy ul. [...], podczas gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy oraz jego ocena, powinny prowadzić do konkluzji, iż nie doszło do takich zmian w wyglądzie budynku schroniska, które nakazywałyby wydanie przedmiotowej decyzji, co na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji Ministra. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że Sąd odnosząc się do zarzutu, iż liczne - wskazane konkretnie przez skarżącą - budynki, położone w tym samym obszarze ochrony konserwatorskiej, mają zainstalowane w sposób widoczny panele fotowoltaiczne, stwierdził, że działania w zakresie ochrony zabytków mają ze swej istoty charakter indywidualny i jednostkowy. Stąd w ocenie Sądu I instancji skarżąca co do zasady nie może z tego wywodzić korzystnych dla siebie skutków prawnych, W ocenie skarżącej kasacyjnie w tym przypadku nie chodzi o ochronę konkretnego budynku mającego walor zabytku, ale chodzi o ochronę pewnego zabudowanego obszaru miejskiego, na którym budynek schroniska jest jednym z wielu. Tego aspektu sprawy organy administracyjne nie badały, przez co naruszyły normy postępowania administracyjnego z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a, a Sąd I instancji niejako zastąpił je w uzasadnieniu decyzji. Stąd trudno jest skarżącej pogodzić się z wyrokiem, gdy powołując się w jej przypadku na ochronę układu urbanistycznego miasta S. w jej bezpośrednim sąsiedztwie są akceptowane podobne inwestycje. Tym samym zasadny w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy powinien być zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organy administracyjne i wadliwego zaakceptowania tego przez Sąd I instancji. Dalej wskazała, że Sąd I instancji wyraził stanowisko, iż wyważenie wartości chronionych prawem wymaga postawienia na pierwszym miejscu ochrony obszaru miasta wpisanego do rejestru zabytków. W ocenie skarżącej w zaskarżonym wyroku zabrakło jednak bardziej rzeczowej argumentacji, że podjęte działania przy budynku wymagają aż takich działań określonych w decyzji. W szczególności Sąd I instancji nie odniósł się do argumentacji skarżącej odnośnie do wymagań, także prawnych, termomodernizacyjnych dla budynków, w których przebywają dzieci i młodzież szkolna. Stąd także w tym zakresie Sąd I instancji wadliwie zaakceptował decyzje administracyjne wydane z naruszeniem powołanych już wyżej norm postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wyjaśnienia w pierwszej kolejności wymaga, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1, 10 i 11 u.o.z.o.z., prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c u.p.z.p. oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1, jak również podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Stosownie natomiast do art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z., na którym oparte zostały decyzje organów, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu lub warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane, wojewódzki konserwator zabytków zobowiązany jest wydać decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Wyjaśnienia dodatkowo wymaga, że sytuacja, w której nieruchomość nie jest indywidualnie wpisana do rejestru zabytków, a jedynie jest położona na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, nie uniemożliwia nałożenia obowiązku na podstawie art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2023 r., II OSK 2240/20, LEX nr 3591875, z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2684/17, LEX nr 2504658). Celem objęcia ochroną konserwatorską układu urbanistycznego jest zachowanie najcenniejszych elementów historycznego układu przestrzennego miasta, określonego przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, kształty i wielkości działek oraz sposób ich rozplanowania (por. wyrok NSA z 30 września 2020 r., II OSK 653/18, LEX nr 3090915). Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że budynek przy ul. [...] na działce nr ew. [...] obręb S., w którym mieści się Szkolne Schronisko Młodzieżowe "[...]", a którego właścicielką jest M.K., znajduje się na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta S. wpisanego do rejestru zabytków decyzją z 26 lutego 1980 r. nr A/1815/611/J. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji Ministra budynek ten został wybudowany w II połowie XIX w. jako dawny pensjonat "[...]" i reprezentuje cechy charakterystyczne dla zabudowy kształtującej historyczne założenie przestrzenne S., które legło u podstaw wpisu obszaru miasta do rejestru zabytków, tj. zabudowy mieszkalnej usytuowanej luźno wzdłuż głównej drogi, w typie willowym z przełomu XIX/XX w., drewnianej, łączonej z kamieniem. W toku postępowania ustalono także, że skarżąca kasacyjnie na podstawie decyzji WKZ z 12 stycznia 2022 r. nr 34/2022, uzyskała pozwolenie na remont i wymianę pokrycia dachowego przedmiotowego budynku. Co również pozostaje bezsporne w niniejszej sprawie, skarżąca kasacyjnie poza wymianą pokrycia dachu na grafitową dachówkę ceramiczną, co było zgodne z udzielonym jej pozwoleniem konserwatorskim, wykonała również szereg innych robót przy zabytku, obejmujących: wykonanie uskoku w połowie połaci dachu, usunięcie lukarn dachowych, montaż okien połaciowych oraz instalacji paneli fotowoltaicznych na połaciach dachu głównego; realizację nowego deskowania na istniejącym deskowaniu oraz docieplonej podkonstrukcji bez odtworzenia listew maskujących i opasek okiennych, obicie kominów blachą stalową grafitową, okap dachu głównego budynku został podbity metalową obudową w kolorze grafitowym (w miejsce istniejących oryginalnych elementów drewnianych). Bez najmniejszych wątpliwość można zatem stwierdzić, że w sprawie wystąpiły okoliczności pozwalające na wydanie decyzji na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z. W ramach obu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów kwestionowany jest natomiast wybrany przez organ sposób rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca kasacyjnie stoi bowiem na stanowisku, że zakres wykonanych przez nią prac nie wymagał wydania decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do jak najlepszego stanu, bowiem nie doszło do takiej ingerencji w wygląd budynku, która wymagałaby interwencji konserwatora zabytków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wybór jednej z form nakazu określonych w art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z. ma charakter uznaniowy i zależy od okoliczności konkretnej sprawy (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2023 r., II OSK 2240/22, z 15 marca 2023 r., II OSK 721/20; z 29 listopada 2022 r., II OSK 3576/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji zakres kontroli sądu administracyjnego tego typu decyzji ma charakter ograniczony. Przede wszystkim sąd administracyjny nie ma prawa ingerować w treść nałożonego przez organ konserwatorski obowiązku, lecz kontroluje, czy nałożenie obowiązku o określonej treści zostało należycie uzasadnione przez orzekające w sprawie organy. Organy konserwatorskie są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości historycznych oraz działań ingerujących w zachowanie tych wartości w wyniku nielegalnie przeprowadzonych robót. Dysponując wykształconą w tym zakresie kadrą pracowników, organy te są w stanie obiektywnie ocenić, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, czy wykonane bez jego zgody roboty budowlane mogą się ostać, czy też wymagają wydania ww. nakazu (por. wyrok NSA z 21 lutego 2024 r. II OSK 1320/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ konserwatorski, zgromadził i wszechstronnie zbadał materiał dowodowy, a także wyczerpująco uzasadnił swoje rozstrzygnięcia pod względem faktycznym i prawnym, Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie. Organ konserwatorski wyjaśnił, że w wyniku wykonanych robót budowlanych i innych działań wykonanych przez skarżącą kasacyjnie przy przedmiotowym budynku doszło do uszczuplenia wartości zabytkowych, którymi cechował się zabytek według stanu sprzed wykonania samowolnych robót. Wykonane roboty dotyczą zewnętrznych cech budynku, które kształtują ekspozycję i wygląd budynku, stanowiących istotne elementy zabytkowego układu urbanistycznego miasta. Jak wyjaśnił organ konserwatorski stromy dach dawnego pensjonatu "[...]" jest szeroko eksponowany w przestrzeni od strony obu połaci dachowych i stanowi wyraźnie zdefiniowaną bryłę w przestrzeni układu objętego ochroną konserwatorską. Wprowadzenie w jego obrębie wielkopowierzchniowej instalacji składającej się z paneli fotowoltaicznych przekształca w sposób diametralny plastykę tej części budynku, nadając jej współczesny charakter i stanowi optyczną konkurencję dla pozostałych komponentów obiektu. Likwidacja autentycznych elementów doświetlających poddasze obiektu, tj. charakterystycznych prostokątnych lukarn zwieńczonych dwuspadowymi daszkami stanowi poważną zmianę dotychczasowego wyglądu i ukształtowania zadaszenia budynku, a w konsekwencji zaburzenie w przestrzeni układu objętego ochroną konserwatorską. W ich miejsce wstawiono zupełnie niekomponujące się z jego historycznym wyglądem współczesne okna połaciowe. Nowoczesna forma oraz materiał zainstalowanych paneli fotowoltaicznych i okien połaciowych, przy jednoczesnej likwidacji autentycznych lukarn, w istotny sposób wpływają na historyczną formę dachu, zmieniając zewnętrzny wygląd zabytkowego budynku. Dalej organ wskazał, że grafitowa, metalowa obudowa zastosowana w obrębie okapu i kominów budynku, nadaje bryle dachu nadmiernie ciężki wyraz plastyczny. Historycznie kominy budynku nie posiadały jakiejkolwiek obudowy, zaś w przestrzeni miejskiej widoczne były ich ceglane konstrukcje. Szczególnie istotnym elementem obiektu, silnie i wyraźnie oddziałującym na charakter architektoniczny budynku i jego postrzeganie w krajobrazie miasta, jest szalunek z desek pokrywający ściany drugiej i trzeciej kondygnacji oraz ściany szczytowe. W rezultacie samowolnie wykonanych robót istniejące deskowanie zostało zakryte przez nowe, o całkowicie odmiennym wykończeniu, tj. bez listew masujących i opasek okiennych oraz co szczególnie rzuca się w oczy, odmiennej kolorystyce w stosunku do dotychczasowej. Nie sposób zatem zakwestionować, że powyższe roboty doprowadziły do zaburzenia istniejącego wcześniej, a objętego ochroną konserwatorską ładu architektonicznego obszaru zabytkowego miasta S. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ konserwatorski szczegółowo określił, wyjaśnił i uzasadnił, na czym polegają rozbieżności i w jaki sposób zagrażają one substancji zabytkowej. Wydając decyzję organ konserwatorski działał w granicach kompetencji wynikającej z art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z. dążąc do przywrócenia historycznego wyglądu budynku. Odnosząc się do argumentacji skarżącej kasacyjnie dotyczącej instalacji paneli fotowoltaicznych na innych budynkach zlokalizowanych na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta S., podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż podejmowane przez organy konserwatorskie działania w zakresie ochrony zabytków mają ze swej istoty charakter indywidualny i jednostkowy. Stąd też z działań organu, bądź też ich braku w odniesieniu do innego podmiotu nie można co do zasady wywodzić korzystnych dla siebie skutków prawnych. Organ konserwatorski szczegółowo wyjaśnił dlaczego instalacja paneli fotowoltaicznych na tym konkretnym budynku negatywnie wpływa na obszar historycznego układu urbanistycznego miasta S. Jednocześnie nie można tracić z pola widzenia, że organ nie wykluczył możliwości instalowania paneli fotowoltaicznych na przedmiotowym budynku co do zasady. Dopuścił bowiem możliwość ich zlokalizowania w miejscach niewidocznych z ogólnodostępnych ciągów komunikacyjnych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 7b, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 45 ust. 1 pkt 2 i 5 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 u.o.z.o.z., a także art. 45 ust. 1 pkt 2 i 5 w zw. z art. 36 ust 1 pkt 10 i 11 u.o.z.o.z. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.