II OSK 1937/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 716/07 w sprawie ze skargi W. O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. II OSK 1937 / 07 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę wniesioną przez W. O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] lutego 2007 roku, którą to decyzją wydaną w wyniku wznowienia postępowania, odmówiono uchylenia decyzji z dnia [...] października 2005 roku o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę istniejącej stacji paliw płynnych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Starosta T. decyzją z dnia [...] lutego 2007 roku wydaną na podstawie art. 145 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - zwanej dalej: k.p.a.) w wyniku wznowienia postępowania, odmówił uchylenia własnej decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2005 roku o udzieleniu Prywatnej Komunikacji Samochodowej - A. M. pozwolenia na rozbudowę istniejącej stacji paliw płynnych na działce nr [...] w S. o urządzenia: podziemny zbiornik paliw płynnych, 3 dystrybutory, infrastrukturę techniczną i instalację elektryczną kablową. Wyjaśniając motywy swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż postępowanie zostało wznowione na wniosek W. O. postanowieniem z dnia 12 stycznia 2007 roku. Stacja paliw została wybudowana na działkach nr [...] i [...] na podstawie pozwolenia z dnia [...] lutego 2004 roku, wydanego w wyniku przeprowadzenia postępowania o pozwolenie na budowę, w którym stroną była między innymi W. O. - właścicielka działki przylegającej do działki nr [...]. Natomiast w postępowaniu, będącym przedmiotem wznowienia, teren inwestycji obejmował jedynie działkę nr [...], nie znajdującą się w obszarze oddziaływania inwestycji i nie sąsiadującą bezpośrednio z działką W. O. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji W. O. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 roku, Nr 156 poz. 1118 ze zm. - dalej zwanej ustawą Prawo budowlane), przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 roku w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych poprzez przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja nie powoduje oddziaływań na nieruchomość skarżącej, a także naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zdaniem skarżącej, skoro była stroną na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji paliw, winna być uznana za stronę także w sprawie o jej rozbudowę. W jej ocenie inwestycja została podzielona na dwa etapy, ale stanowi jedną zorganizowaną całość. Skarżąca zarzuciła też, iż inwestor celowo dokonał podziału działki nr [...], aby uniemożliwić jej uczestnictwo w postępowaniu. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] maja 2007 roku na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, zarówno z przepisów Prawa ochrony środowiska, jak i z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wynika, aby nieruchomość skarżącej znajdowała się w sferze oddziaływania inwestycji. Z raportu wynika, iż przedsięwzięcie nie powoduje powstania obszarów ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko, brak jest potrzeby ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Obszaru takiego nie przewiduje także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu drugiej instancji, nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, albowiem w wypadku przedmiotowej rozbudowy obszar ten obejmuje wyłącznie działkę nr [...]. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze W. O. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę przyznania jej statusu strony, a także art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko oraz ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącej. W konkluzji W. O. zażądała uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty T., przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organy administracji publicznej obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób czyniący zadość dyspozycjom art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gromadząc i oceniając wszechstronnie dowody, pozwalające na poczynienie wszystkich istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych. Ponieważ ocena zgromadzonego materiału dowodowego dokonana została zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, zasługuje na uznanie za mieszczącą się w granicach swobodnej oceny i Sąd nie znalazł podstaw, aby ją kwestionować. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę w obecnym stanie prawnym wyznaczany jest w ten sposób, iż na mocy art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przymiot strony przysługuje tym właścicielom, użytkownikom wieczystym albo zarządcom, których nieruchomości znalazły się w obszarze oddziaływania obiektu. Termin ten ma ściśle określone znaczenie, według legalnej definicji zawartej w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. W pierwszej kolejności obszar oddziaływania obiektu winien być wyznaczony w oparciu o przepisy techniczno - budowlane. Koniecznym jest zwrócenie uwagi zarówno na to, czy projektowany obiekt ma być zlokalizowany w odległościach dopuszczalnych przez przepisy techniczno-budowlane, jak i na ograniczenia wynikające z realizacji obiektu dla właścicieli działek sąsiednich, w szczególności czy w związku z koniecznością zachowania odpowiednich parametrów nasłonecznienia itd. ewentualna możliwość zabudowy ich działki nie ulegnie ograniczeniu. Normy w zakresie ograniczenia możliwości zabudowy mogą być przewidziane także przepisami szczególnymi. Zdaniem Sądu dokonując interpretacji art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane, nie sposób nie dostrzec, iż wykładnia literalna tegoż przepisu nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów, w wielu konkretnych sprawach mogąc powodować niejasność odnośnie kręgu stron postępowania. Sytuacja taka musi być oceniona jako niepożądana, chociażby z uwagi na wagę ewentualnych uchybień w zakresie praw stron postępowania administracyjnego, mogących spowodować tak wznowienie zakończonego już ostatecznie postępowania, jak i uchylenie decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy niezbędne jest w ocenie Sądu doprecyzowanie treści przepisu za pomocą dalszych reguł wykładni, celem częściowego przynajmniej usunięcia owych wątpliwości. Zasadne wydaje się sięgnięcie w tej materii do reguł wykładni funkcjonalnej i historycznej. Przepis art. 28 ust. 2 wszedł w życie w wyniku obszernej nowelizacji Prawa budowlanego, mającej między innymi uprościć procedury na tym etapie inwestycyjnym, w dniu 11 lipca 2003 roku. Uprzednio brak było jego odpowiednika, co skutkowało wyznaczaniem kręgu stron postępowania w oparciu o art. 28 k.p.a., a zatem przymiot ten przysługiwał wszystkim, których interesu prawnego dotyczył wynik postępowania. Normę tę cechuje znaczny stopień ogólności, wobec czego wprowadzenie przepisu wobec niej szczególnego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy ocenić jako próbę ograniczenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wobec takiej intencji ustawodawcy zasadne wydaje się interpretowanie tegoż przepisu w sposób ścisły, bez sięgania do wykładni rozszerzającej oraz w taki sposób, aby rezultat interpretacji oparty był o jasne i przejrzyste kryteria. Zdaniem Sądu pierwszej instancji takim wymogom odpowiada przyjęcie zasady, iż obszar oddziaływania winny wyznaczać przepisy techniczno - budowlane, zaś sięganie do norm z innych gałęzi prawa powinno być stosowane bardzo ostrożnie, w wyjątkowych jedynie wypadkach, generalnie zaś należy je ocenić jako niepożądane. Stąd też nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, iż w niniejszej sprawie na wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji winny mieć wpływ przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, skoro ani przedłożony raport oddziaływania nie wykazuje ponadnormatywnego oddziaływania, ani nie zostały ustanowione strefy ograniczonego użytkowania stosownie do art. 135 tejże ustawy. Przyjęcie poglądu skarżącej w tej kwestii oznaczałoby doprowadzenie do sytuacji, w której krąg stron nie mógłby być precyzyjnie i jednoznacznie wyznaczony. W ocenie Sądu pierwszej instancji dla wyznaczenia kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie ma znaczenia dokonany w niniejszej sprawie podział działki nr [...], albowiem ustalenie, komu przysługuje przymiot strony, zależy od określenia obszaru oddziaływania obiektu projektowanego, nie zaś od tego, czy działka na której on ma być zlokalizowany, sąsiaduje z nieruchomościami należącymi do podmiotów innych niż inwestor. Podobnie nie sposób zgodzić się z W. O. w kwestii wpływu ewentualnej zmiany wartości jej działki na ocenę, jaki teren znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, ponieważ żaden przepis odrębny nie wiąże zmiany wartości nieruchomości z ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu. Uwzględniając, że krąg stron ustalany jest w oparciu o obszar oddziaływania obiektu projektowanego, skoro sprawa o pozwolenie na budowę dotyczyć ma inwestycji jeszcze nie zrealizowanej, nie można zaakceptować również zarzutu skarżącej, który odnosi się do ograniczenia ilości stron w stosunku do innego, wcześniejszego postępowania o pozwolenie na budowę stacji paliw. Przedmiotowa sprawa toczyła się w wyniku wniosku o pozwolenie na rozbudowę, dotyczyła wykonania nowych obiektów, zatem obszar oddziaływania należało jak zrobiły organy administracji architektoniczno budowlanej wyznaczyć tylko wokół obiektów projektowanych, nie zaś tych, które już istniały, skoro postępowanie nie dotyczyło ich rozbudowy, przebudowy czy nadbudowy. Wskazując na przytoczone wyżej względy Sąd pierwszej instancji skargę oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.) Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. O., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj: 1) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), poprzez odmowę przyznania W. O. statusu strony przedmiotowego postępowania administracyjnego; 2) art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska wobec przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie nie ma ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko i nie ma ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącej. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poprzez orzeczenie o uchyleniu zarówno decyzji z dnia [...] maja 2007 roku, jak i decyzji organu pierwszej instancji Starosty Powiatu T. z dnia [...] października 2005 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu powyższej kasacji skarżąca podtrzymała dotychczasowe zarzuty argumentując, że nieruchomość należąca do W. O. znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji A. M. Skarżąca stwierdziła, iż przedmiotowa inwestycja A. M. miała charakter dwuetapowy i w istocie polegała na budowie stacji LPG oraz na dalszej rozbudowie o stację innych paliw płynnych. W chwili rozpoczęcia inwestycji A. M. był właścicielem działki [...] obr. [...] w S. Działka od północy sąsiadowała z działką nr [...] i [...] należącą do W. O.. Zatem na pierwszym etapie inwestycyjnym koniecznym było wezwanie do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wszystkich właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z działką, na której wszczęto inwestycję, albowiem działki te leżały w strefie bezpośredniego oddziaływania inwestycji. Zdaniem skarżącej o tym, iż w istocie mamy do czynienia z jedną inwestycją podzieloną na dwa etapy, świadczy chociażby fakt, zainstalowania podziemnych zbiorników, które będą wykorzystywane przy stacji paliw płynnych (zatem w drugim etapie inwestycji) już na etapie budowy stacji LPG, a więc przy pierwszym etapie. Ponadto przyjąć trzeba, że w sprawie zachodzi istotne powiązanie funkcjonalne, jak i właścicielskie, co wskazuje iż w sprawie powinna istnieć tożsamość stron. A. M. kontynuując rozpoczętą inwestycję podzielił działkę [...] na działki [...] oraz [...], tym samym spowodował, że działka na której przewidziano drugi etap inwestycji (budowę stacji paliw) nie jest już działką bezpośrednio sąsiadującą z działkami stanowiącymi własność W. O.. Zdaniem autora kasacji taki podział nie może mieć wpływu na kwestie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na działki należące do skarżącej. W ocenie skarżącej powinna ona być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na przedmiotową rozbudowę, a wobec tego decyzja wydana bez jej udziału jest obciążona wadą o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stąd zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wyrok Sądu pierwszej instancji powinien zostać uchylony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. Na wstępie trzeba podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był władny ocenić skargę jedynie w granicach wyznaczonych zarzutami przedstawionymi przez skarżącą. Koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt FSK 2003/04). Należy zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który - zdaniem wnoszącego skargę - został naruszony przez Sąd pierwszej instancji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego może nastąpić w dwóch formach - przez błędną wykładnię (mylne rozumienie normy prawnej), bądź przez błędną subsumcję (wadliwe uznanie, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej). Autor skargi kasacyjnej powinien więc wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego winien wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt I FSK 41/05). Badanie skierowanej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej pod kątem wymogów, o jakich mowa wyżej wskazuje na znaczące uchybienia. Skarżąca oparła swoje zarzuty na podstawie, o jakiej mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przy czym sam zarzut naruszenia prawa materialnego nie został przedstawiony w sposób poprawny, bowiem przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określa jako podstawę skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, ale norma ta wymaga jednocześnie określenia czy chodzi o zarzut błędnej wykładni, czy też o zarzut niewłaściwego zastosowania określonego przepisu prawa materialnego. Tymczasem autor rozpatrywanej kasacji przedstawił zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego t.j. art. 28 ust. 2 ustawy roku Prawo budowlane i art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, bez wskazania formy naruszenia przytoczonych przepisów prawa materialnego. Z uzasadnienia samej skargi kasacyjnej wynika z kolei, iż w ocenie strony skarżącej wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, jednak nie przedstawiono zarzutów, o jakich mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Stwierdzić trzeba, iż nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, chcąc przez to podważyć przyjęte w zaskarżonym wyroku ustalenia faktyczne (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSA WSA 2005, nr 4, poz. 67). Tym samym w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna wykazuje istotne uchybienia, w szczególności w możliwości jasnego ustalenia zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze kasacyjnej, co z kolei ma istotny wpływ na możliwość rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach ograniczonego zakresu kontroli sądowoadministracyjnej w postępowaniu ze skargi kasacyjnej. Mając na względzie fakt, iż argumenty podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszą się do wadliwego zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, to stwierdzić trzeba, iż wobec braku zakwestionowania ustaleń faktycznych przedstawionych w zaskarżonym wyroku, nie ma podstaw, aby podważyć wadliwość zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i braku zastosowania art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska. Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.