II OSK 1938/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1364/19 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: spółka), uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] września 2019 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 2 marca 2018 r. organ przesłał spółce informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne, tj. za pobór wód podziemnych z ujęcia - studni wierconych S-1 i S-2 na terenie wsi Wola [...] za okres 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w kwocie 2535 zł. Wysokość tej opłaty ustalono jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0,01388889 m3/s. Informację roczną doręczono 5 marca 2018 r. Spółka złożyła reklamację pismem z 25 września 2018 roku. Pismem z 4 października 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie poinformował spółkę, że reklamacja została wniesiona po terminie i w związku z tym nie może zostać rozpatrzona. Do 31 stycznia 2019 r. spółka nie uiściła IV raty opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. w wysokości wynikającej z informacji rocznej. Decyzją z [...] lipca 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie określił spółce opłatę stałą w wysokości 2535 zł za pobór wód podziemnych za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka. Decyzją z [...] września 2019 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 271 ust. 2 i ust. 7 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm. – dalej: Prawo wodne z 2017 r.). Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że sposób wyliczenia opłaty stałej reguluje art. 271 ust. 1 i ust 2 Prawa wodnego z 2017 r., zgodnie, z którym wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. "Czas wyrażony w dniach" należy rozumieć jako ilość dni w roku, czyli należy przyjąć ten wskaźnik na poziomie 365. Opłata stała określana jest dla każdego roku osobno i obejmuje okres całego roku kalendarzowego. Ponadto w art. 271 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. mowa jest o "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego". W przypadku tego parametru należy kierować się treścią pozwolenia wodnoprawnego, a w szczególności określonych tam limitów rocznych, na podstawie których wylicza się ilość wody w m3/s. Nie jest przy tym istotne faktyczne pobranie, lecz maksymalna ilość wody podziemnej, która może być leganie pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W pozwoleniu wodnoprawnym na pobór wody ze studni tj. w decyzji Starosty Krakowskiego z [...] czerwca 2016 r., zezwolono spółce na pobór wody ze studni w ilości: maksymalnej godzinowej - 50,0 m3/h, średniej dobowej – 684,72 m3/d i maksymalnej rocznej - 249 922 m3/rok. Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego w decyzji określono średni limit dobowy, a także maksymalny limit godzinowy i roczny. W ocenie Sądu I instancji, w zaskarżonej decyzji do obliczeń błędnie przyjęto współczynnik godzinowy, a nie roczny. Maksymalna roczna wartość poboru wody wynika wprost z pozwolenia wodnoprawnego i wynosi 249 922 m3. Gdyby obliczyć tę wielkość (maksymalny roczny pobór wody) przez przemnożenie maksymalnego poboru godzinowego (50 m3) przez ilość godzin na dobę (24) a następnie ilość dni w roku (365), to otrzymamy wynik 438 000 m3 na rok. Taka ilość wód podziemnych nie może być jednak pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, bowiem wartość ta znacznie przekracza wynikający wprost z pozwolenia wodnoprawnego limit roczny tj. 249 922 m3. W ocenie Sądu I instancji, określenie zarówno maksymalnego wskaźnika dobowego, jak i maksymalnego wskaźnika rocznego pełni zupełnie inne funkcje. Limit roczny służy określeniu maksymalnej ilości wód podziemnych, które zgodnie z pozwoleniem mogą być pobrane. Natomiast określenie maksymalnego parametru godzinowego służy temu, żeby nie doszło do wykorzystania całego limitu rocznego w bardzo krótkim okresie (np. kilku dni w roku) – co mogłoby wyrządzić szkodę środowisku. Jest to więc kwestia zabezpieczenia bezpiecznego rozłożenia w czasie całego rocznego limitu poboru wód. Stwierdzenie, że maksymalny godzinowy wskaźnik poboru wód podziemnych wynosi 50 m3/h nie oznacza w żaden sposób, że spółka może dokonywać takiego maksymalnego poboru w każdej godzinie w ciągu roku. Tutaj limitem jest zużycie roczne, określone na poziomie 249 922 m3. Opłaty określa się w perspektywie rocznej, więc również maksymalny roczny pobór wód podziemnych należy zastosować do wyliczenia opłaty stałej na podstawie art. 271 ust. 2 Prawa wodnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 271 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r., polegającą na przyjęciu, że podstawą ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych powinien być wskaźnik rocznego maksymalnego poboru wody, wynikający z pozwolenia wodnoprawnego, a nie wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego. W ocenie organu, z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej za pobór wód podziemnych jest maksymalna ilość wody podziemnej, która może być pobrana w jednostce czasu związanej z chwilowym poborem wód (tj. w m3/s), któremu odpowiada ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy pobór wody w m3/godzinę, a nie maksymalny roczny pobór wody. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r.. Polegało to na uchyleniu odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej: k.p.a.), przez uchylenie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie pomimo braku naruszenia przepisów postępowania. W ocenie organu, art. 271 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a co za tym idzie nie zachodziła konieczność rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Z zawartej w nim normy prawnej wynika, że obliczenia opłaty stałej dokonuje się na podstawie największej ilości możliwych do pobrania wód podziemnych, jaką można pobrać na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Oznacza to, że w sytuacji, gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość wód podziemnych, która może być pobrana w jednostce czasu związanej z chwilowym poborem wód, innej niż w m3/sekundę, tj. w m3/godzinę, należy przyjąć tę wielkość poboru wód i dokonać jej przeliczenia na m3/sekundę. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto organ wniósł o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm. – dalej: Prawo wodne z 2001 r.), ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok (art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r.). Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do 31 grudnia 2017 r. w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – dalej: p.o.ś.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 p.o.ś.). Opłaty te związane więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym czasie. Taki system opłat powodował, że w interesie adresatów pozwoleń wodnoprawnych było wnioskowanie o pewną nadwyżkę maksymalnych ilości pobieranej wody lub odprowadzanych ścieków w celu uniknięcia ewentualnych kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia. Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r., której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". W Prawie wodnym z 2017 r. wprowadzono opłaty stałe dla części usług wodnych, tj. za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 271 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r.). Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s.73). Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 403 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok. Po drugie, zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r., wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zdaniem organu, współczynnik "maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s" oznacza maksymalną ilość wody, która może być pobrana w ciągu godziny albo w ciągu roku po przeliczeniu na m3/s w zależności od tego, która z tych ilości jest większa. Wskazany przepis jest nieprecezyjny i w nawiązaniu do treści art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. (w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok) możliwe są co najmniej dwie różne jego interpretacje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób interpretacji tego przepisu prezentowany przez organ nie znajduje potwierdzenia w jego wykładni językowej. Ponadto wskaźnik maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika poboru wód jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, a organ nie wykazał, żeby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której stanowi art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Po trzecie, mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w tej sprawie były podstawy do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotów ponoszących te opłaty. Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, więc przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. W dacie orzekania przez organ w ustawie Prawo wodne z 2017 r. brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2170) dodano art. 552a, który stanowi: "W przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do: 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s." Zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za 2020 r. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do Prawa wodnego z 2017 r. przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r. Dlatego też w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów w tym zakresie (w tym art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r.), co przyznał nawet ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, należy uznać, że prawidłowa jest dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) w związku z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7a k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.