II OSK 1943/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 701/08 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 701/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., która to decyzja uchyla decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2007 r. i stwierdza nieważność kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu odwołania T. O. i W. O., uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2007 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] lipca 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. G. pozwolenia na budowę garażu na terenie C. przy ulicy L. na działce nr ewidencyjny [...] i stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że związany jest oceną prawną oraz wskazaniami wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r. W wyroku tym stwierdzono, że w toku postępowania administracyjnego nie zostały rozpatrzone wszystkie podnoszone przez stronę zarzuty. Nierozważono zgodności rozwiązań technicznych przyjętych w projekcie budowlanym z przepisami techniczno-budowlanymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponowna analiza akt sprawy wykazała, że decyzja Starosty B. została wydana naruszeniem § 12 ust. 7 cytowanego wyżej rozporządzenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. G., domagając się jej uchylenia. W skardze podniesiono, że w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenie § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż przepisy te nie dotyczą kwestii sytuowania garażu, lecz budynków inwentarski i gospodarczych. Skarżąca stwierdziła też, że garażu nie można zakwalifikować jako budynku gospodarczego, ponieważ służy on wyłącznie do przechowywania samochodów. Zdaniem skarżącej przy sytuowaniu garażu winny mieć zastosowanie te same przepisy, które dotyczyły sytuowania budynków mieszkalnych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. organy związane są oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, które to wskazania mają na celu unikniecie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 sierpnia 2007 r. wskazał, że organy nie dokonały kompletnej oceny materiału dowodowego w kontekście istnienia przesłanek nieważności. Tego rodzaju stwierdzenia w żadnym wypadku nie obligowały organu do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność decyzji. Zdaniem Sądu przepisy § 12 ust. 7 powołanego rozporządzenia nie dotyczą garażu, lecz budynków inwentarskich i gospodarczych. Legalna definicja budynku gospodarczego wyjaśnia, iż jest to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. W przypadkach, gdy przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy rażącym naruszeniu prawa Od powyższego wyroku T. O. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie następujących przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 174 pkt 1 P.p.s.a w zw. z § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez bezzasadne uznanie, że dopuszczalne jest legalne usytuowanie garażu w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego budynku mieszkalnego skarżącej i tym samym dokonaniu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego; – art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji a tym samym uznania, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie wydania decyzji administracyjnej przez Starostę B. i tym samym naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy; – art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnienia w sposób niezgodny z zasadami określonymi w powyższym przepisie co w znaczący sposób utrudnia kompleksowe odniesienie się do rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie nie zostały zachowane wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zdaniem skarżącej decyzja Starosty B. z dnia [...] lipca 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji zatem należało stwierdzić jej nieważność. Stwierdzono także, że mimo iż przepisy prawa budowlanego nie definiują budynku garażowego, to jednak nie może budzić wątpliwości, że tego typu budynek jest budynkiem o charakterze gospodarczym. Wskazano, że budynek garażowy mieści w zakresie pojęciowym budynku gospodarczego. Podkreślono także, że o charakterze garażu jako budynku gospodarczego powinny decydować kryteria obiektywne, funkcjonalne i techniczne pozwalające na wykorzystanie go do określonych czynności. W skardze kasacyjnej, zarzucono zaskarżonemu wyrokowi błędną wykładnię pojęcia budynku gospodarczego. Zdaniem skarżącej kryterium zastosowane przez Sąd I instancji w zakresie uznania bądź nie uznania garażu jako budynku gospodarczego jest nie do zaakceptowania i w zasadzie uniemożliwia ustalenie jakiejkolwiek zasady pozwalającej na dokonanie prawidłowej klasyfikacji budynku garażowego. Autor skargi kasacyjnej podniósł także, że uzasadnianie zaskarżonego wyroku nie zawiera należytego wyjaśnienia rozstrzygnięcia sprawy. Uczestniczka postępowania K. G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 1. Uzasadnienie wyroku I instancji nie zawiera stwierdzenia, iż dopuszczalne jest, w świetle § 12 ust. 7 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury "legalne usytuowanie garażu w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego budynku mieszkalnego". Zarzut skargi, co do błędnej interpretacji tego przepisu nie odnosi się więc do wywodów Sądu. Sąd stwierdził natomiast, że § 12 ust. 7 cyt. rozporządzenia nie odwołuje się do budynku garażowego. W skardze kasacyjnej wyrażono odmienny pogląd. Już tylko ta różnica poglądów, która zarysowała się już w poprzednich stadiach postępowania administracyjnego, wyklucza możliwość przyjęcia, że naruszenia prawa – o ile rzeczywiście nastąpiło – miało charakter rażący. Jak to bowiem prawidłowo wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, cechą rażącego naruszenia prawa jest przede wszystkim jego oczywistość. Takiej oczywistości w odniesieniu do naruszenia w niniejszej sprawie dyspozycji § 12 ust. 7 cyt. rozporządzenia nie sposób przyjąć. 2. Wskazany w drugim zarzucie skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. składa się z trzech jednostek redakcyjnych oznaczonych literami a/ b/ i c/. Należałoby oczekiwać od profesjonalnego pełnomocnika precyzyjnego wskazania podstawy prawnej zarzutu. Natomiast zamieszczona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja odnosi się do naruszenia prawa materialnego (§ 12 ust. 7 cyt. rozporządzenia oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co pozwala się domyślać, że jej autorowi chodzi o jednostkę redakcyjną oznaczona. lit. a/. W związku z tym należy stwierdzić, że powołanie przez Sąd tego przepisu było konsekwencją przyjęcia określonej oceny sprawy w aspekcie materialnoprawnym. Jej prawidłowość (co wyjaśniono już w pkt 1) przesądza o bezzasadności takiego zarzutu. 3. Artykuł 141 § 4 P.p.s.a. określa wymogi formalne, którym powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogom tym w pełni odpowiada. Odmienna ocena skarżącej co do naruszenia prawa w stopniu rażącym nie oznacza, że wskazany wyżej przepis został naruszony. Wbrew zarzutowi uzasadnienie jest adekwatne i do stanu faktycznego sprawy i do trybu w jakim sprawa została rozpoznana w postępowaniu administracyjnym. Podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności, jak np. ochrona interesu skarżącej byłyby istotne w postępowaniu instancyjnym (wydaniu pozwolenia na budowę) ale nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, w którym badane są wyłącznie przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze należało na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzec jak w sentencji.