II OSK 1949/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 113/08 w sprawie ze skargi Z. Z. i E. F.-Z. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Z. Z. i E. F.-Z. solidarnie kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 września 2008 roku, sygn. akt II SA/Ke 113/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi Z. Z. oraz E. F. – Z. uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2008 roku, Nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 roku, Nr [...] Starosta Sandomierski odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę garażu trzystanowiskowego z zapleczem gospodarczym, placem utwardzonym i zjazdem indywidualnym z ul. [...] na działce o nr ew. [...] w Sandomierzu. W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że lokalizacja garażu nie jest zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla "Kruków" zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Sandomierza z dnia 28 stycznia 1999 roku, Nr VI/38/99. Budynek zaprojektowano pomiędzy linią regulacyjną, a linią zabudowy. W projekcie zagospodarowania działki nie uwzględniono w sposób szczegółowy przeznaczenia określonego symbolem "KS3" jako przeznaczenia "podstawowego" – parkingi. Brak jest również wymiarowania wjazdu. Projekt architektoniczno – budowlany nie rozwiązuje w sposób prawidłowy wyposażenia garażu. Zaprojektowano wyposażenie instalacji sanitarnej w budynku z odprowadzeniem do sieci miejskiej ulicy bocznej – Dobkiewicza, która nie istnieje. Nie ma też zgody Burmistrza Miasta na umieszczenie w pasie drogowym projektowanego przyłącza sanitarnego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E. F. – Z. i Z. Z. podnosząc zarzut, iż ulica boczna – [...] jest zatwierdzona do realizacji uzgodnieniem ZUD nr 308/06 z dnia 20 listopada 2006 roku. Nadto stwierdzili, że cała działka znajduje się pomiędzy linią regulacyjną, a linią zabudowy. Nie ma też, zdaniem odwołujących się, podstaw prawnych do żądania uzgodnienia usytuowania budynku z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w Kielcach oraz Burmistrzem Miasta Sandomierza. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 roku, Nr [...] Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy powołaną wyżej decyzję Starosty Sandomierskiego. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że w § 21 Planu Zagospodarowania Przestrzennego osiedla "Kruków" granica zabudowy została wyznaczona w odległości 40 m od krawędzi jezdni dla terenu oznaczonego 1 KGo, to jest ulicy Kwiatkowskiego, a wyjątkowo, w przypadku modernizacji, w odległości 30 m od krawędzi jezdni. Dla terenu oznaczonego symbolem 15 KDD, to jest ul. [...] – boczna granica zabudowy została ustalona w odległości 10 m od krawędzi jezdni. Na części graficznej planu oznaczona została nieprzekraczalna linia zabudowy od strony ul. [...]. Nie został spełniony warunek zachowania granicy zabudowy wyznaczonej od krawędzi jezdni ul. Kwiatkowskiego, gdyż budynek garażu znajduje się w pasie terenu nieprzeznaczonym pod zabudowę. Brak jest również oświadczenia inwestorów, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o prawie do dysponowania działką o nr ew. [...] w Sandomierzu na budowę zjazdu indywidualnego z ul. [...] – boczna. Słusznie w tej sytuacji odmówiono odwołującym się pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyli E. F. – Z. i Z. Z.. Wyrokiem z dnia 18 września 2008 roku, sygn. akt II SA/Ke 113/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2008 roku, Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, odmowa udzielenia pozwolenia na budowę wynikła z wadliwej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdził, że jak wynika z treści § 19 Planu – ustala się tereny tras komunikacyjnych oznaczonych na rysunku planu symbolem K z przeznaczeniem podstawowym pod ulicę główną – 1KGo, ulice dojazdowe, w tym 15 KDD, ciągi pieszo-jezdne. Na tych terenach, jako dopuszczalną, przewiduje się lokalizację m.in. urządzeń komunikacyjnych. Natomiast z treści § 20 Planu wynika, że tworzy się tereny urządzeń komunikacyjnych oznaczone na planie symbolami KS 1 i KS 2 oraz KS 3 o pow. 0,16 ha z przeznaczeniem podstawowym gruntów pod parkingi i przeznaczeniem dopuszczalnym wielopoziomowych parkingo – garaży do maksymalnej wysokości dwóch kondygnacji naziemnych. Z projektu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wynika, że zaplanowana ona została na działce nr [...], na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KS 3- tereny urządzeń komunikacyjnych. Zgodnie z § 21 Planu na terenach tras komunikacyjnych ustala się zasady zagospodarowania podane w tabeli, a z tej wynika, że obowiązuje zakaz zabudowy w odległości mniejszej niż 40 m od krawędzi jezdni ul. [...] – symbol 1 KGO oraz w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi jezdni ulicy 15 KDD, czyli ulicy [...]. Zdaniem Sądu, analizując treść powyższych zapisów planu, organy orzekające w sprawie przeoczyły, że zasady zabudowy określone w § 21 planu dotyczą terenu tras komunikacyjnych, a nie terenu urządzeń komunikacyjnych, oznaczonego symbolem KS. Projektowany garaż znajduje się w całości na obszarze oznaczonym w planie symbolem KS 3 – teren urządzeń komunikacyjnych, tymczasem zakaz zabudowy w odległości 40 od krawędzi jezdni ul. Kwiatkowskiego dotyczy terenu tras komunikacyjnych oznaczonych na rysunku planu symbolem K, a nie odrębnie wydzielonego w planie – terenu urządzeń komunikacyjnych KS 3. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, planowany budynek garażu nie przekracza linii rozgraniczającej oba te tereny. Z tych też względów, zdaniem Sądu, nie można podzielić poglądu organów architektoniczno-budowlanch, że nie zostały spełnione warunki dotyczące zachowania granicy zabudowy wyznaczonej od krawędzi jezdni ulicy [...], gdyż garaż znajduje się w pasie terenu nie przeznaczonym pod zabudowę. W ocenie Sądu, nie jest także trafne ustalenie, że inwestorzy nie spełnili wymogu przepisu art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku, ponieważ nie złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką nr 1232/2 w Sandomierzu na budowę zjazdu indywidualnego z ul. [...] -boczna. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja Burmistrza Miasta Sandomierza z dnia [...] sierpnia 2007 roku, wydana w oparciu o art. 29 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, wyrażająca zgodę na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej ul. [...] -boczna, oznaczonej nr ew. [...]. Zdaniem Sądu, powyższe rozważania wskazują, że organy rozstrzygające sprawę w sposób niewłaściwy zastosowały przepis § 21 miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, czym naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku, które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania powadzonego w sprawie. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożył Wojewoda Świętokrzyski, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane oraz § 21 Miejscowego Planu Zagospodarowania przestrzennego osiedla "Kruków" w Sandomierzu, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Sandomierz z dnia 28 stycznia 1999 roku, Nr VI/38/99, wobec nieuwzględnienia § 19 i § 20 części tekstowej tego planu. Nadto, zdaniem Wojewody, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że nie ma potrzeby załączania do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o prawie do dysponowania działką Nr [...] i wystarczające jest załączenie decyzji Burmistrza miasta Sandomierza z dnia 6 sierpnia 2007 roku wyrażającej zgodę na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej ul. [...] -boczna, oznaczonej Nr [...]. Jest to bowiem sprzeczne z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja Burmistrza Miasta Sandomierza tworzy jedynie stosunek zobowiązaniowy, z którego inwestor może wywodzić swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w złożonym oświadczeniu. Wykonanie zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zdaniem Wojewody, prowadzi do ominięcia prawa miejscowego i ustawy Prawo budowlane, co godzi nie tylko w normy prawa administracyjnego ale też w zasadę legalności wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę Świętokrzyskiego nie zasługuje na uwzględnienie. Za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 Nr 156, poz. 1118 tekst jednolity ze zm.). Z przepisu tego wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Sąd ten nie zakwestionował konieczności dokonywania przez organ administracji sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Za nieuzasadniony uznać należy również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny § 21 Miejscowego Planu Zagospodarowania przestrzennego osiedla "Kruków" w Sandomierzu, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Sandomierz z dnia 28 stycznia 1999 roku, Nr VI/38/99, poprzez nieuwzględnienie § 19 i § 20 części tekstowej tego planu. Z § 21 powołanego wyżej Miejscowego Planu wynika, ze na terenach tras komunikacyjnych ustala się zasady zagospodarowania podane w zamieszczonej w tym przepisie tabeli. Z § 19 Miejscowego Planu wynika, że ustala się tereny tras komunikacyjnych oznaczone na rysunku planu symbolem K. Z § 20 Miejscowego Planu wynika, że ustala się tereny urządzeń komunikacyjnych oznaczone na rysunku planu symbolami KS 1, KS 2 i KS 3. W pełni podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zasady zabudowy określone w § 21 Planu dotyczą terenu tras komunikacyjnych, a nie terenu urządzeń komunikacyjnych, oznaczonego symbolem KS. Planowana inwestycja ma się znajdować w całości na obszarze oznaczonym w planie symbolem KS 3 – teren urządzeń komunikacyjnych. Zasady zagospodarowania terenu określone w § 21 odnoszą się do terenów tras komunikacyjnych oznaczonych w planie symbolem K i nie mogą być rozciągane na tereny urządzeń komunikacyjnych oznaczonych w planie symbolem KS. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 Nr 80, poz.717 ze zm.). W związku z tym przepisy planu muszą być interpretowane ściśle, a wynikające z tych przepisów ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nie mogą być rozszerzane w drodze wykładni. Organ administracji dokonując oceny projektu budowlanego złożonego przez inwestorów powinien więc ustalić czy zachowane są odległości obiektu budowlanego od krawędzi jezdni wynikające z innych niż Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego przepisów powszechnie obowiązującego prawa (art. 43 ust. 1 i 2 ustawy . z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych – Dz. U. z 2007 roku Nr 19, poz. 115 tekst jednolity ze zm.). Zgodzić należy się z Wojewodą, że pomimo załączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wymienionej decyzji Burmistrza Miasta Sandomierza z dnia [...] sierpnia 2007 roku, Nr [...] inwestorzy powinni, stosownie do wymogu wynikającego z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, załączyć także oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania działką o nr ew. [...] na cele budowlane. Podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że wymieniona wyżej decyzja oznacza, że inwestor posiada prawo do dysponowania na cele budowlane działką o nr ew. [...]. Działka ta jest drogą publiczną i zasady korzystania z niej określone zostały w ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Wskazać należy, iż z art. 1 powołanej ustawy wynika, że drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zasadą, wynikającą z przytoczonego wyżej przepisu, jest prawo swobodnego korzystania z drogi publicznej wynikające z mocy ustawy. W celu realizacji tego prawa podmiot korzystający z drogi publicznej nie musi wykazywać tytułu prawnego ani zgody organu administracji zarządzającego drogą publiczną. W ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych zawarte są jednak ograniczenia zasady swobodnego korzystania z drogi publicznej. Wyjątkiem takim jest m.in. wymóg uzyskania zgody zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Zarządca drogi publicznej zarządzając drogą wykonuje władztwo publicznoprawne. Stąd też wyrażenie zgody na wykorzystanie nieruchomości będącej drogą publiczną następuje w formie właściwej dla wykonywania władztwa publicznoprawnego, a nie w formie właściwej dla stosunków cywilnoprawnych. W świetle art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych prawną formą wyrażenia tej zgody jest decyzja administracyjna. Decyzja Burmistrza Miasta Sandomierza z dnia [...] sierpnia 2007 roku, Nr [...] uprawnia inwestorów do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśli inwestorzy oświadczenia takiego nie złożyli, to powinni być przez organ administracji wezwani do jego złożenia. Nie można odmówić wydania pozwolenia na budowę przed wystosowaniem takiego wezwania do inwestorów. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji nie będą związane poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż przedłożenie decyzji zezwalającej na budowę zjazdu zwalnia inwestorów od obowiązku złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępuje w tej kwestii stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżony wyrok nie zawiera uchybień, skutkujących koniecznością jego uchylenia, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobligowany wziąć pod uwagę z urzędu. Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona. Na podstawie art. 204 pkt 2 zasądzono od wnoszącego skargę kasacyjną Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania w kwocie 180 zł.