II OSK 1953/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1281/16 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1281/16) oddalił skargę A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: A. B. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla miasta Wrocławia (dalej PINB) z dnia [...].09.2013 r. (nr [...]). Decyzją tą, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, nakazano wnioskodawczyni - inwestorowi robót budowlanych związanych z przebudową i remontem budynku przy ul. [...] we [...] wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę - doprowadzenie przedmiotowego obiektu do poprzedniego stanu. Decyzja ta została poprzedzona decyzją PINB dla miasta Wrocławia z dnia [...].11.2011 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, którą nałożono na A. B. - inwestora robót budowlanych związanych z przebudową i remontem budynku przy ul. [...] we [...] wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę (w odniesieniu do przebudowy) i zgłoszenia (w odniesieniu do remontu) - obowiązek wykonania w określonym terminie: - częściowego zamurowania otworu w ścianie zewnętrznej ww. budynku od strony posesji położonej przy ul. [...], którego dolna krawędź znajduje się obecnie ok. 25 cm ponad poziomami terenu oraz posadzki budynku - powstałego w wyniku powiększenia starego otworu okiennego (w kierunku pionowym i poziomym) - przywracającego pierwotne usytuowanie oraz poprzednie rozmiary ww. otworu - całkowitego zamurowania nowego otworu okiennego wykonanego w ścianie zewnętrznej ww. budynku od strony posesji położonej przy ul. [...] (obok otworu powstałego w wyniku powiększenia starego otworu). Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].02.2016 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla miasta Wrocławia z dnia [...].09.2013 r. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].04.2016 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2016 r., nr [...]. Organ podał, że z akt sprawy wynika, że skarżąca nie wykonała obowiązku określonego decyzją PINB dla miasta Wrocławia z dnia [...].11.2011 r. Okoliczność ta została stwierdzona przez pracowników nadzoru budowlanego w trakcie przeprowadzanych kontroli. Z protokołu kontroli w dniu 14 lutego 2012 r. wynika, że otwory okienne objęte nakazem zamurowania nie zostały zamurowane, a jedynie w sposób prowizoryczny wypełnione pustakami, między którymi widoczne były prześwity i szczeliny, przy braku powiązania z istniejącym murem. Wykonane wypełnienie nie stanowiło jednolitej przegrody budowlanej, co potwierdziły kolejne oględziny przeprowadzone na wniosek inwestora w dniu [...] października 2012 r. i w dniu [...] listopada 2012 r. oraz sporządzona dokumentacja fotograficzna. Badając żądanie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...].09.2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego prawidłowo zastosował art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, nałożonego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 i wydaje decyzję: o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wobec niewykonania obowiązków nałożonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, PINB był nie tylko uprawniony ale i zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ta decyzja zobowiązywała A. B.(inwestora) do doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Obowiązek przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego jest konsekwencją tego, że adresat obowiązku nie wykonał nakazu zawartego we wcześniejszej decyzji, która miała na celu zalegalizowanie wykonanych robót i doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że jakkolwiek obowiązek zawarty w kontrolowanej decyzji został sformułowany ogólnie, to jednak na etapie postępowania nieważnościowego nie jest to element, który rzutuje na całokształt sprawy w taki sposób, aby można było uznać, że decyzja PINB dla miasta Wrocławia z dnia [...].09.2013 r., nr [...] jest niewykonalna bądź obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu nadzorczego, obowiązek przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego polegać ma na doprowadzeniu obiektu do stanu sprzed wykonanych robót i stanowi sankcję dla inwestora, który nie wykazał woli legalizacji wykonanych robót budowlanych, pomimo podjęcia takich działań przez organ nadzoru budowlanego. W ocenie GINB brak jest podstaw do uznania, aby kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja obarczona była którąkolwiek z wad wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2016 r. wniosła A. B.. Zarzuciła naruszenie: a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do uznania, iż decyzja PINB z dnia [...] września 2013 r., nr [...] zawiera wady powodujące jej nieważność, podczas gdy z zaistniałego stanu prawnego oraz faktycznego wynika, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa: będące wynikiem naruszenia: • art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej z powodu pominięcia w sprawie istotnej okoliczności, jaką było nabycie uprawnień do przebudowy i nadbudowy nieruchomości przez skarżącą na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona; • art. 136 k.p.a. w zw. z art. 77§ 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ zebrania materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący, a także nierozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; b) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że brak jest podstaw do uznania, iż decyzja PINB z dnia [...] września 2013 r. nr [...] zawiera wady powodujące jej nieważność, podczas gdy decyzja ta była niewykonalna w chwili jej wydania, a niewykonalność ta miała charakter trwały; będące wynikiem naruszenia: • art. 136 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zwrócenia się do biegłego w związku z koniecznością uzyskania wiadomości specjalnych w zakresie możliwości przywrócenia do stanu poprzedniego budynku znajdującego się we Wrocławiu przy ul. [...], a także w zakresie ustalenia, czy skarżąca wykonała obowiązek nałożony na nią w decyzji PINB z dnia [...] listopada 2011 r. o numerze [...] poprzez zamurowanie okien w sposób prawidłowy i odpowiadający sztuce budowlanej. W uzasadnieniu skargi wskazała, że pomimo wykonania obowiązku polegającego na zamurowaniu otworów okiennych w ścianach zewnętrznych budynku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia wydał w dniu [...].09.2013 r. decyzję nr [...], którą nakazał doprowadzić przedmiotowy obiekt do stanu poprzedniego – nie wskazując przy tym, ani sposobu, ani zakresu w jakim obowiązek ten ma być spełniony. Podniosła, że PINB wszczął postępowanie egzekucyjne, a z postanowienia nr [...] o nałożeniu grzywny wynika, że wykonanie decyzji nr [...] miałoby polegać w rzeczywistości na usunięciu skutków wszystkich, dotychczasowych robót budowlanych, a nie tylko na częściowym lub całkowitym zamurowaniu otworów okiennych. PINB w postanowieniu nr [...] wskazuje, że w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] września 2013 r. ustalono, iż w budynku przy ul, [...] we [...] wykonano następujące roboty budowlane polegające na przebudowie i remoncie: • w ścianach zewnętrznych budynku: przebudowa - zmiana kształtu części otworów okiennych - poprzez ich zwężenie (częściowe zamurowanie) i jednocześnie wydłużenie (poprzez rozkucie muru pod oknem), powiększenie zmniejszenie lub całkowite zamurowanie części otworu oraz wykucie nowego otworu okiennego; • przebudowa wewnątrz budynku: wyburzenie fragmentów ścian, wymurowanie nowych ścian, zamurowanie części otworów drzwiowych; • usunięcie wewnątrz budynku starych i częściowe wykonanie nowych tynków; • usunięcie w całym budynku starych okładzin z posadzek i schodów oraz częściowe usunięcie warstw podposadzkowych; • usunięcie starych instalacji sanitarnych i elektrycznych. W ocenie skarżącej, PINB twierdzi, iż jedynie usunięcie skutków wszystkich w/w robót budowlanych jest realizacją decyzji nr [...]. Skarga podkreślała, że badana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa gdyż roboty budowlane polegające na przebudowie i nadbudowie budynku jednorodzinnego wykonywane były na podstawie decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę dlatego nie można ich traktować jak samowoli budowlanej. Jednocześnie wyjaśniała, że Prezydent Wrocławia wskutek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o prowadzonym postępowaniu naprawczym wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę i w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał decyzję którą uchylił pozwolenie na budowę i umorzył postępowanie. Ponadto zdaniem skarżącej, kontrolowana decyzja jest niewykonalna z powodu braku wskazania sposobu i zakresu w jakim obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego ma być spełniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11.04.2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1281/16) oddalił skargę A. B.. Podał, że organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...].09.2013 r., nr [...] nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Z akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją wynika, że skarżąca w warunkach samowoli budowlanej prowadziła roboty polegające na przebudowie i remoncie budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...]we [...]. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2011 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego ustalili, że w budynku przy ul, [...] we [...] wykonano następujące roboty budowlane polegające na przebudowie i remoncie: • w ścianach zewnętrznych budynku: przebudowa - zmiana kształtu części otworów okiennych - poprzez ich zwężenie (częściowe zamurowanie) i jednocześnie wydłużenie (poprzez rozkucie muru pod oknem), powiększenie zmniejszenie lub całkowite zamurowanie części otworu oraz wykucie nowego otworu okiennego; • przebudowa wewnątrz budynku: wyburzenie fragmentów ścian, wymurowanie nowych ścian, zamurowanie części otworów drzwiowych; • usunięcie wewnątrz budynku starych i częściowe wykonanie nowych tynków; • usunięcie w całym budynku starych okładzin z posadzek i schodów oraz częściowe usunięcie warstw podposadzkowych; • usunięcie starych instalacji sanitarnych i elektrycznych. Z akt sprawy wynika również, że Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego przez skarżącą zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "wymianie okien i dostosowaniu wnętrza do potrzeb inwestora w budynku mieszkalnym jednorodzinnym". Sprzeciw został wniesiony w związku z niewykonaniem przez inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o opis określający rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz skorygowanie nazwy zamierzenia budowlanego zgodnie z postanowieniem z dnia [...] marca 2011r, nr [...]. Wykonywane roboty zostały zakwalifikowane jako remont i przebudowa budynku. WSA w Warszawie wskazał, że wbrew zarzutowi skargi, w dacie prowadzenia robót budowlanych skarżąca nie dysponowała decyzją o pozwoleniu na budowę. Dopiero w dniu [...] grudnia 2011 r. Prezydent Wrocławia wydał decyzję nr [...] o pozwoleniu na budowę. Następnie po otrzymaniu informacji organu nadzoru budowlanego o prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym, Prezydent Wrocławia wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę, którą uchylił i umorzył postępowanie. W związku z prowadzeniem robót w warunkach samowoli budowlanej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia stosownej oceny technicznej, którego to obowiązku skarżąca nie wykonała. Następnie PINB decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na skarżącą obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie w zakreślonym terminie: - częściowego zamurowania otworu w ścianie zewnętrznej ww. budynku od strony posesji położonej przy ul. [...], którego dolna krawędź znajduje się obecnie ok. 25 cm ponad poziomami terenu oraz posadzki budynku - powstałego w wyniku powiększenia starego otworu okiennego (w kierunku pionowym i poziomym) - przywracającego pierwotne usytuowanie oraz poprzednie rozmiary ww. otworu - całkowitego zamurowania nowego otworu okiennego wykonanego w ścianie zewnętrznej ww. budynku od strony posesji położonej przy ul. [...] (obok otworu powstałego w wyniku powiększenia starego otworu). Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżąca nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji PINB dla miasta Wrocławia z dnia [...].11.2011 r., nr [...]. Dowodem świadczącym o braku wykonania nałożonego obowiązku są protokoły kontroli przeprowadzanej trzykrotnie w dniu 14 lutego 2012 r., 4 października 2012 r. i w dniu 29 listopada 2012 r. oraz sporządzona dokumentacja fotograficzna. Z protokołów kontroli i załączonych fotografii wynika, że otwory okienne objęte nakazem zamurowania - jedynie w sposób prowizoryczny wypełnione zostały pustakami między którymi widoczne były prześwity, szczeliny, brak powiązania z istniejącym murem. Wykonane wypełnienie nie stanowiło jednolitej przegrody budowlanej. Wobec niewykonania obowiązku nałożonego w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował art. 51 ust 3 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane stanowiący podstawę materialnoprawną badanej przez sąd I instancji decyzji. Zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego - po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku nałożonego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 i wydaje decyzję: o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wprawdzie obowiązek doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu poprzedniego został sformułowany ogólnie, lecz WSA w Warszawie zgodził się z organem nadzorczym, iż na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest to element, który rzutuje na całokształt sprawy w taki sposób, aby można było uznać, że decyzja PINB dla miasta Wrocławia z dnia [...].09.2013 r., nr [...] jest niewykonalna bądź obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Zaakcentował sąd I instancji, że obowiązek przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego polegać ma na doprowadzeniu obiektu do stanu sprzed wykonanych samowolnie robót budowlanych. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że tylko część budynku dotycząca okien wymaga prowadzenia postępowania naprawczego. Postępowanie naprawcze zostało więc ograniczone do nałożenia obowiązków wynikających z decyzji PINB dla miasta Wrocławia z dnia [...].11.2011 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ skarżąca nie wykazała woli legalizacji wykonanych robót budowlanych, pomimo podjęcia takich działań przez organ nadzoru budowlanego dlatego uzasadnione było nakazanie przywrócenia poprzedniego stanu obiektu budowlanego, który istniał przed wykonaniem otworów okiennych. WSA w Warszawie wskazał, że wbrew zarzutom skarżącej, kontrolowana decyzja nie jest obarczona wadą niewykonalności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Z przepisu tego wynika, iż przesłanką warunkującą jego stosowanie jest niewykonalność decyzji, przy czym mająca charakter trwały i istniejąca od chwili wydania decyzji. Podkreślił sąd I instancji, że w przepisie tym chodzi o niewykonalność prawną jak i faktyczną. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Nie stanowią bowiem o faktycznej niewykonalności decyzji różnego rodzaju trudności w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją. Niewykonalność faktyczna decyzji powinna być spowodowana istnieniem czysto technicznych przeszkód w jej wykonaniu. W świetle przedstawionych wyżej kryteriów, w ocenie sądu I instancji, prawidłowo przyjęto w zaskarżonej decyzji, że weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie wniosła A. B. W ramach podstaw skargi kasacyjnej wskazała na naruszenie: I. prawa materialnego: a) art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane polegające na przyjęciu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (PINB) prawidłowo zastosował wyżej wymieniony przepis w przedmiotowej sprawie, wydając decyzję nr [...] z dnia [...] września 2013 r. o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego, podczas gdy na podstawie tego przepisu organ władny był wydać decyzję dotyczącą jedynie kwestii wykonania bądź niewykonania obowiązku nałożonego decyzją z nr [...] z dnia [...] listopada 2011 roku, tj. obowiązku polegającego na częściowym i całkowitym zamurowaniu otworów w ścianie zewnętrznej budynku od strony posesji położonej przy ul. [...] we [...]; II. przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 51 ust. 3 p.b., art. 107 k.p.a., art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, w wyniku pominięcia naruszenia przepisów k.p.a., jakiego w toku postępowania dopuściły się organy wydające decyzje administracyjne w niniejszej sprawie, to jest pomimo istnienia podstaw do uznania, iż decyzja PINB z dnia [...] września 2013 r. nr [...] zawiera wady powodujące jej nieważność, z uwagi na fakt, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z 156 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, w wyniku pominięcia naruszenia przepisów k.p.a., jakiego w toku postępowania dopuściły się organy wydające decyzje administracyjne w niniejszej sprawie, pomimo iż istniały podstawy do uznania, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] września 2013 r. nr [...] zawiera wadę powodującą jej nieważność, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.; c) art. 145 § 1 pkt l lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, pomimo istotnych uchybień przy przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie przez organy obu instancji; d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przyjęciu przez sąd stanu faktycznego, który został ustalony przez organy administracyjne bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, jak również poprzez niedokonanie przez sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku szczegółowej, spójnej i logicznej oceny prawnej odnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących kluczowych w niniejszej sprawie kwestii, w szczególności co do kwestii wydania decyzji PINB nr [...] z dnia [...] września 2013 roku z rażącym naruszeniem prawa oraz trwałego charakteru niewykonalności decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty skarga kasacyjna domagała się uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej wskazano m.in., że rażące naruszenie prawa (art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a.) polega na naruszeniu art. 107 K.p.a. poprzez wadliwe sformułowanie sentencji decyzji, która nie określa jasno zakresu obowiązku jaki ma spełnić inwestor. Brak jest wskazania zakresu prac, który ma być wykonany, ani na czym te prace mają polegać, jak również brak jest wskazania, jaki efekt ma zostać osiągnięty w wyniku ich realizacji. W zakresie zarzutu niewykonalności decyzji (art. 156 par. 1 pkt 5 K.p.a.) wskazywała skarga kasacyjna, że nałożony na inwestora obowiązek został wykonany przed wydaniem decyzji PINB dla miasta Wrocławia z dnia [...].09.2013r, nr [...]. Bezzasadnym jest oczekiwanie, że inwestor ponownie zamuruje te same otwory okienne. W ocenie skargi kasacyjnej, w sprawie zaszła konieczność zasięgnięcia opinii biegłego (art. 84 par. 1 K.p.a.) co do wykonania przez skarżącą obowiązku określonego w decyzji nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu. Nie był zasadny przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Skarga kasacyjna akcentowała w tym zakresie, że w oparciu o powołany przepis, PINB dla miasta Wrocławia mógł wydać jedynie decyzję o wykonaniu bądź niewykonaniu obowiązku nałożonego własną decyzją z dnia [...].11.2011 r. Oceniając wskazany zarzut zwrócić należy uwagę na rodzaj i charakter postępowania w którym wydane zostały rozstrzygnięcia kontrolowane przez sąd I instancji. Akty te zapadły bowiem w ramach postępowania w prowadzonego przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W tego zaś rodzaju postępowaniach bada się wyłącznie wystąpienie kwalifikowanych wad kwestionowanego aktu administracyjnego. Analizowany zaś obecnie zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego) nie akcentuje żadnych - określonych w art. 156 par. 1 K.p.a - wad decyzji PINB z dnia [...].09.2013 r. W takiej zatem sytuacji stwierdzić trzeba, że przedstawiony zarzut mógłby (ewentualnie) stanowić podstawę odwołania tj. wdrożenia kontroli instancyjnej wskazanej decyzji. Z uwagi jednak na przyjętą konstrukcję i charakter postępowania nieważnościowego, analizowany zarzut nie może być obecnie uznany za skuteczny, gdyż nie wskazuje i nie wykazuje miarodajnych dla tegoż postępowania przesłanek. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że nie sposób podzielić twierdzenia skargi kasacyjnej, iż art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie uprawnia organu nadzoru budowlanego do orzeczenia o doprowadzeniu obiektu do stany poprzedniego. Przepis ten bowiem, stanowi, że "po upływie terminu (określonego w ust. 1) lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Uprawnienie zatem do orzeczenia o doprowadzeniu obiektu do poprzedniego stanu, wprost wynika powołanego przepisu. Nie były zasadne te zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które wskazywały, iż kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo (art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a.) oraz że jest ona niewykonalna (art. 156 par. 1 pkt 5 k.p.a.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że rażącego naruszenia prawa skarga kasacyjna upatrywała w wadliwym sformułowaniu sentencji decyzji (art. 107 k.p.a.), która jasno nie określa zakresu obowiązku jaki inwestor (skarżąca) ma spełnić. Wskazać jednak trzeba, iż sentencja spornej decyzji nie daje żadnych podstaw do przyjmowania, iż w sprawie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa. Podstawą prawną nałożonego przez PINB decyzją z dnia [...].09.2013 r. obowiązku przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego był art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzja zaś wydana w oparciu o ten przepis jest konsekwencją braku wykonania przez adresata aktu (inwestora) wcześniej wydanej przez PINB decyzji z dnia [...].11.2011 r., której podstawą prawną był art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (tj. decyzji o nałożeniu obowiązków w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem). Zatem, aktualne obowiązki inwestora związane z zaniechaniem przez niego legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, odczytywać należy łącznie i w kontekście z tą pierwotnie wydaną w sprawie decyzją, czyli decyzją PINB z dnia [...].11.2011 r. Ten zaś akt administracyjny precyzyjnie i jednoznacznie określał obowiązki inwestora, które winien on spełnić w ramach legalizacji samowolnych robót budowlanych. Mając więc to na względzie stwierdzić trzeba, iż brak było w realiach sprawy podstaw do przyjmowania, że kwestionowana obecnie w trybie nieważnościowym decyzja jest obarczoną wadą rażącego naruszenia prawa z uwagi na brak wyraźnie określonego zakresu obowiązków inwestora. Odczytanie bowiem decyzji PINB z dnia [...].09.2013 r. łącznie z poprzedzającą ją decyzją tego organu z dnia [...].11.2011 r. nakazuje uznać analizowany zarzut za nietrafny. Jak bowiem zasadnie wskazał WSA w Warszawie, obowiązek przywrócenia w niniejszej sprawie stanu poprzedniego, to obowiązek doprowadzenia obiektu na działce przy ul. [...] nr [...] we [...] do stanu sprzed wykonanych samowolnie robót. Nie ulegało przy tym żadnych wątpliwości to, że chodzi o tę część obiektu, która stanowi okna, co opisane zostało jednoznacznie w decyzji PINB z dnia [...].11.2011 r. W zakresie zarzutu trwałej niewykonalności kwestionowanej decyzji stwierdzić trzeba, że zarzut ten nie jest zrozumiały. Skarżąca kasacyjnie twierdziła, że wykonała nałożony na nią obowiązek, przed wydaniem przez PINB decyzji z dnia [...] 09.2013 r. Przeciwne jednak wnioski wynikają z ustaleń organów nadzoru budowlanego. Akta sprawy wskazują, że sporne otwory okienne zostały jedynie wypełnione cegłami, bez koniecznego związania ich zaprawą. Takie prowizoryczne działanie – co oczywiste - nie stanowi o wykonaniu nałożonego na inwestora obowiązku. W tym też kontekście, nie mógł zostać uznany za trafny zarzut naruszenia art. 84 par. 1 w zw. z art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a. poprzez zaniechanie powołania biegłego na wskazaną okoliczność. Fakt braku spełnienia nałożonych na inwestora obowiązków dostatecznie udowodniony został wynikami szeregu kontroli spornej nieruchomości. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, sąd I instancji należycie przedstawił stan sprawy. Sporządzone uzasadnienie spełnia wszelkie wymagane prawem przesłanki (art. 141 par. 4 p.p.s.a.). Zwięźle przedstawia ono stan sprawy i zgłoszone zarzuty, a także zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz podstawę tę wyjaśnia. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich miarodajnych dla oceny kontrolowanej sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, dokonując przy tym należytej ich oceny Z przedstawionych powyżej względów uznając, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.