VII SA/Wa 1281/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A B na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...].04.2016 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A B utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...],02.2016 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla miasta [...] z dnia [...].09.2013r, nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane nakazano A B - inwestorowi robót budowlanych związanych z przebudową i remontem budynku przy ul. [...] we [...] wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę - doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu poprzedniego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla miasta [...] z dnia [...].09.2013r, nr [...] zostało wszczęte na wniosek A B. Organ nadzorczy kontrolując kwestionowaną decyzję wskazał, że badana decyzja została poprzedzona decyzją PINB dla miasta [...] z dnia [...].11.2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, którą nałożono na A B - inwestora robót budowlanych związanych z przebudową i remontem budynku przy ul. [...] we [...] wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę (w odniesieniu do przebudowy) i zgłoszenia (w odniesieniu do remontu) - obowiązek wykonania w określonym terminie: - częściowego zamurowania otworu w ścianie zewnętrznej ww. budynku od strony posesji położonej przy ul. [...], którego dolna krawędź znajduje się obecnie ok. 25 cm ponad poziomami terenu oraz posadzki budynku - powstałego w wyniku powiększenia starego otworu okiennego (w kierunku pionowym i poziomym) - przywracającego pierwotne usytuowanie oraz poprzednie rozmiary ww. otworu - całkowitego zamurowania nowego otworu okiennego wykonanego w ścianie zewnętrznej ww. budynku od strony posesji położonej przy ul. [...] (obok otworu powstałego w wyniku powiększenia starego otworu). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji PINB dla miasta [...] z dnia [...].11.2011 r., nr [...]. Okoliczność ta została stwierdzona przez pracowników PINB dla miasta [...] w trakcie przeprowadzanych kontroli. Mianowicie z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2012r wynika, że otwory okienne objęte nakazem zamurowania nie zostały zamurowane, a jedynie w sposób prowizoryczny wypełnione pustakami między którymi widoczne były prześwity, szczeliny, brak powiązania z istniejącym murem. Wykonane wypełnienie nie stanowiło jednolitej przegrody budowlanej, co potwierdziły kolejne oględziny przeprowadzone na wniosek inwestora w dniu [...] października 2012r i w dniu [...] listopada 2012r oraz sporządzona dokumentacja fotograficzna. W ocenie organu nadzorczego organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego prawidłowo zastosował art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, nałożonego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 i wydaje decyzję: o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wobec niewykonania obowiązków nałożonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego był nie tylko uprawniony, ale i obowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, którą zobowiązał A B ( inwestora ) do doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Obowiązek przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego jest konsekwencją tego, że zobowiązana nie wykonała nakazu zawartego we wcześniejszej decyzji, która miała na celu zalegalizowanie wykonanych robót i doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że jakkolwiek obowiązek zawarty w kontrolowanej decyzji został sformułowany ogólnie, to jednak na etapie postępowania nieważnościowego nie jest to element, który rzutuje na całokształt sprawy w taki sposób, aby można było uznać, że decyzja PINB dla miasta [...] z dnia [...].09.2013r, nr [...] jest niewykonalna bądź obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu nadzorczego obowiązek przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego polegać ma na doprowadzeniu obiektu do stanu sprzed wykonanych robót i stanowi sankcję dla inwestora, który nie wykazał woli legalizacji wykonanych robót budowlanych, pomimo podjęcia takich działań przez organ nadzoru budowlanego. W ocenie GINB brak jest podstaw do uznania, aby kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja obarczona była którąkolwiek z wad wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A B. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do uznania, iż decyzja PINB z dn. [...] września 2013 r, nr [...] zawiera wady powodujące jej nieważność, podczas gdy z zaistniałego stanu prawnego oraz faktycznego wynika, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa; będące wynikiem naruszenia: • art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej z powodu pominięcia w sprawie istotnej okoliczności, jaką było nabycie uprawnień do przebudowy i nadbudowy nieruchomości przez skarżącą na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona; • art. 136 k.p.a. w zw. z art. 77§ 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ zebrania materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący, a także nierozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; b) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że brak jest podstaw do uznania, iż decyzja PINB z dn. [...] września 2013 r. nr [...] zawiera wady powodujące jej nieważność, podczas gdy z zaistniałego stanu prawnego oraz faktycznego wynika, iż była ona niewykonalna w chwili jej wydania, a niewykonalność ta miała charakter trwały; będące wynikiem naruszenia: • art, 136 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zwrócenia się do biegłego w związku z koniecznością uzyskania wiadomości specjalnych w zakresie możliwości przywrócenia do stanu poprzedniego budynku znajdującego się we [...] przy ul. [...], a także w zakresie ustalenia, czy skarżąca wykonała obowiązek nałożony na nią w decyzji PINB z dn. [...] listopada 2011 r. o numerze [...] poprzez zamurowanie okien w sposób prawidłowy i odpowiadający sztuce budowlanej. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że pomimo wykonania obowiązku polegającego na zamurowaniu otworów okiennych w ścianach zewnętrznych budynku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] wydał w dniu [...].09.2013r decyzję nr [...], którą nakazał doprowadzić przedmiotowy obiekt do stanu poprzedniego – nie wskazując przy tym, ani sposobu, ani zakresu w jakim obowiązek ten ma być spełniony. Podniosła, że PINB wszczął postępowanie egzekucyjne, a z postanowienia nr [...] o nałożeniu grzywny wynika, że wykonanie decyzji nr [...] miałoby polegać w rzeczywistości na usunięciu skutków wszystkich, dotychczasowych robót budowlanych, a nie tylko na częściowym lub całkowitym zamurowaniu otworów okiennych. PINB w postanowieniu nr [...] wskazuje, że w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] września 2013r ustalono, iż w budynku przy ul, [...] we [...] wykonano następujące roboty budowlane polegające na przebudowie i remoncie: • w ścianach zewnętrznych budynku: przebudowa - zmiana kształtu części otworów okiennych - poprzez ich zwężenie (częściowe zamurowanie) i jednocześnie wydłużenie (poprzez rozkucie muru pod oknem), powiększenie zmniejszenie lub całkowite zamurowanie części otworu oraz wykucie nowego otworu okiennego; • przebudowa wewnątrz budynku: wyburzenie fragmentów ścian, wymurowanie nowych ścian, zamurowanie części otworów drzwiowych; • usunięcie wewnątrz budynku starych i częściowe wykonanie nowych tynków; • usunięcie w całym budynku starych okładzin z posadzek i schodów oraz częściowe usunięcie warstw podposadzkowych; • usunięcie starych instalacji sanitarnych i elektrycznych. Zdaniem PINB jedynie usunięcie skutków wszystkich w/w robót budowlanych jest realizacją decyzji nr [...]. Zdaniem skarżącej badana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa gdyż roboty budowlane polegające na przebudowie i nadbudowie budynku jednorodzinnego wykonywane były na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2011r, nr [...] o pozwoleniu na budowę dlatego nie można ich traktować jak samowoli budowlanej. Jednocześnie skarżąca wyjaśniła, że Prezydent [...] wskutek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o prowadzonym postępowaniu naprawczym wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę i w dniu [...] sierpnia 2013r wydał decyzję którą uchylił pozwolenie na budowę i umorzył postępowanie. Ponadto zdaniem skarżącej kontrolowana decyzja jest niewykonalna z powodu braku wskazania sposobu i zakresu w jakim obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego ma być spełniony. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie sąd kontroluje decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...].04.2016 r., znak: [...] wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. W rozpatrywanej sprawie, organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...].09.2013r, nr [...] nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Z akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją wynika, że skarżąca w warunkach samowoli budowlanej prowadziła roboty polegające na przebudowie i remoncie budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] we [...]. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2011r pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego ustalili, że w budynku przy ul, [...] we [...] wykonano następujące roboty budowlane polegające na przebudowie i remoncie: • w ścianach zewnętrznych budynku: przebudowa - zmiana kształtu części otworów okiennych - poprzez ich zwężenie (częściowe zamurowanie) i jednocześnie wydłużenie (poprzez rozkucie muru pod oknem), powiększenie zmniejszenie lub całkowite zamurowanie części otworu oraz wykucie nowego otworu okiennego; • przebudowa wewnątrz budynku: wyburzenie fragmentów ścian, wymurowanie nowych ścian, zamurowanie części otworów drzwiowych; • usunięcie wewnątrz budynku starych i częściowe wykonanie nowych tynków; • usunięcie w całym budynku starych okładzin z posadzek i schodów oraz częściowe usunięcie warstw podposadzkowych; • usunięcie starych instalacji sanitarnych i elektrycznych. Z akt sprawy wynika również, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r, nr [...] wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego przez skarżącą zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na " wymianie okien i dostosowaniu wnętrza do potrzeb inwestora w budynku mieszkalnym jednorodzinnym". Sprzeciw został wniesiony w związku z niewykonaniem przez inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o opis określający rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz skorygowanie nazwy zamierzenia budowlanego zgodnie z postanowieniem z dnia [...] marca 2011r, nr [...]. Wykonywane roboty zostały zakwalifikowane jako remont i przebudowa przedmiotowego budynku. Wbrew zarzutowi skargi w dacie prowadzenia robót budowlanych skarżąca nie dysponowała decyzją o pozwoleniu na budowę. Dopiero w dniu [...] grudnia 2011r Prezydent [...] wydał decyzję nr [...] o pozwoleniu na budowę. Następnie po otrzymaniu informacji organu nadzoru budowlanego o prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym Prezydent [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę, którą uchylił i umorzył postępowanie. W związku z prowadzeniem robót w warunkach samowoli budowlanej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2011r, Nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia stosownej oceny technicznej, którego to obowiązku skarżąca nie wykonała. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2011r wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na skarżącą obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie w zakreślonym terminie: - częściowego zamurowania otworu w ścianie zewnętrznej ww. budynku od strony posesji położonej przy ul. [...], którego dolna krawędź znajduje się obecnie ok. 25 cm ponad poziomami terenu oraz posadzki budynku - powstałego w wyniku powiększenia starego otworu okiennego (w kierunku pionowym i poziomym) - przywracającego pierwotne usytuowanie oraz poprzednie rozmiary ww. otworu - całkowitego zamurowania nowego otworu okiennego wykonanego w ścianie zewnętrznej ww. budynku od strony posesji położonej przy ul. [...] (obok otworu powstałego w wyniku powiększenia starego otworu). Skarżąca nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji PINB dla miasta [...] z dnia [...].11.2011 r., nr [...]. Dowodem świadczącym o braku wykonania nałożonego obowiązku są protokoły kontroli przeprowadzanej trzykrotnie w dniu [...] lutego 2012r, [...] października 2012r i w dniu [...] listopada 2012r oraz sporządzona dokumentacja fotograficzna. Z protokołów kontroli i załączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że otwory okienne objęte nakazem zamurowania nie zostały zamurowane, a jedynie w sposób prowizoryczny wypełnione pustakami między którymi widoczne były prześwity, szczeliny, brak powiązania z istniejącym murem. Wykonane wypełnienie nie stanowiło jednolitej przegrody budowlanej. Wobec niewykonania obowiązku nałożonego w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował art. 51 ust 3 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane stanowiący podstawę materialno prawną badanej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego - po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, nałożonego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 i wydaje decyzję: o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wprawdzie obowiązek doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu poprzedniego został sformułowany ogólnie lecz zgodzić należy się z organem nadzorczym, iż na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest to element, który rzutuje na całokształt sprawy w taki sposób, aby można było uznać, że decyzja PINB dla miasta [...] z dnia [...].09.2013r, nr [...] jest niewykonalna bądź obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Obowiązek przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego polegać ma na doprowadzeniu obiektu do stanu sprzed wykonanych samowolnie robót budowlanych. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że tylko część budynku dotycząca okien wymaga prowadzenia postępowania naprawczego. Postępowanie naprawcze zostało więc ograniczone do nałożenia obowiązków wynikających z decyzji PINB dla miasta [...] z dnia [...].11.2011 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ skarżąca nie wykazała woli legalizacji wykonanych robót budowlanych, pomimo podjęcia takich działań przez organ nadzoru budowlanego dlatego uzasadnione było nakazanie przywrócenia poprzedniego stanu obiektu budowlanego, który istniał przed wykonaniem otworów okiennych. Wbrew zarzutom skarżącej kontrolowana decyzja nie jest obarczona wadą niewykonalności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Z zacytowanej treści przepisu wynika, iż przesłanką warunkującą jego stosowanie jest niewykonalność decyzji, przy czym mająca charakter trwały i istniejąca od chwili wydania decyzji. Kwestią budzącą dyskusje w piśmiennictwie, obejmującym wykładnię art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., pozostaje ustalenie rodzaju niewykonalności decyzji. W ocenie części autorów komentowany przepis obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną jak i prawną (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz z 2008 r. str. 768- 769, jak i Z. Janowicz, Komentarz, 1999 r., str.385). Natomiast według drugiej grupy autorów, w omawianym przepisie chodzi jedynie o niewykonalność faktyczną (W. Dawidowicz Postępowanie administracyjne, 1983 r. str.255, i K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel - Postępowanie administracyjne, 2005 r. str.206). Ten spór doktrynalny nie przekłada się na orzecznictwo sądowo-administracyjne, w którym przesłanka niewykonalności decyzji rozumiana jest szeroko (por. wyroki sygn. akt: II GSK 689/09 z dnia 29 września 2010, II OSK 1796/07 z dnia 13 stycznia 2009 r. II OSK 1365/07 z dnia 13 listopada 2008 r. II OSK 590/07 z dnia 3 czerwca 2008 r. dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) i obejmuje zarówno niewykonalność prawną jak i faktyczną. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Nie stanowią bowiem o faktycznej niewykonalności decyzji różnego rodzaju trudności w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją. Niewykonalność faktyczna decyzji powinna być spowodowana istnieniem czysto technicznych przeszkód w jej wykonaniu. W świetle przedstawionych wyżej kryteriów, prawidłowo przyjęto w zaskarżonej decyzji, że weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd stwierdza, że organ nadzorczy prawidłowo wypełnił swoje ustawowe obowiązki i uzasadnił stanowisko wyrażone w decyzjach w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm) skargę oddalił.