II OSK 590/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1603/03 w sprawie ze skargi R. W. i M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz R. W. i M. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Decyzją z dnia [...] (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.) nakazał R. i M. W. obowiązek wykonania prac obejmujących wykonanie muru betonowego na działce nr. ewid. gruntu [...] w Z., gm. S.; przeniesienie kolumny wydmuchowej gazociągu wysokiego ciśnienia na odległość co najmniej 15 m. od garażu oraz wykonanie rury ochronnej kończącej się w odległości co najmniej 15 m. od garażu. Odwołanie od tej decyzji złożyli R. i M. W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyniku przeprowadzonych oględzin, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, że budynek wraz z garażem znajdujący się na działce nr. ewid. [...] w miejscowości Z. został usytuowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzoną dokumentacją projektową, m.in. z powodu, iż znajduje się zbyt blisko gazociągu wysokiego ciśnienia. Skargę na powyższą decyzję złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. i M. W. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz postanowienia Ministra Gospodarki z dnia [...], zarzucili, że nie są w stanie spełnić warunku wykonania na gazociągu rury ochronnej, ze względów finansowych. Zwrócili uwagę, że już po wydaniu decyzji do organu I instancji wpłynęło pismo Regionalnego Oddziału Przesyłu w T. z dnia [...], w którym podkreślono, że w przypadku wykonania rury ochronnej na gazociągu, minimalna odległość od budynku wynosi 10 m i nie byłoby konieczności uzyskiwania zgody na odstępstwa od warunków technicznych ani też obowiązku wykonania muru. W piśmie tym podkreślono również praktyczną niewykonalność rury ochronnej w przedmiotowej sprawie, ze względu na wysoki koszt jej wykonania (ponad [...] PLN). Skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja w istocie oznacza nakaz rozbiórki garażu, który stanowi integralną część budynku mieszkalnego. Skarżący zarzucili, iż postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] zostało wydane bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, a rozstrzygnięcie zostało podjęte w sposób dowolny oraz w niewłaściwej formie prawnej. Dodatkowo skarżący podnieśli, że odległość gazociągu od budynku uległa, bez ich winy, zmniejszeniu o 2,3 m, a koszt nakazanych robót budowlanych przekracza koszty budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu WSA w Krakowie podkreślił, że pomimo objęcia skargą dwóch aktów - decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] (znak [...]) utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji nakazującą R. i M. W. wykonania robót budowlanych oraz postanowienia Ministra Gospodarki z dnia [...], rozpoznaniu podlega wyłącznie pierwszy ze wskazanych aktów, bowiem skarga na ww. postanowienie Ministra Gospodarki została odrzucona postanowieniem z dnia [...]. Ponadto WSA zaznaczył, że przychyla się do stanowiska, zgodnie z którym postanowienie o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie podlega odrębnemu zaskarżeniu a podlega ono kontroli w ramach zaskarżenia merytorycznej decyzji, na mocy której nakazano skarżącym obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżący wybudowali obiekt niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, a więc organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do wszczęcia postępowania w tym zakresie (art. 51 ustawy - Prawo budowlane). Niesporne jest również, że przedmiotowy budynek znajduje się w odległości mniejszej niż minimalna dopuszczalna odległość od gazociągu wysokiego ciśnienia określona w rozporządzeniu Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 139, poz. 686), i w związku z powyższym organ I instancji wystąpił do Ministra Gospodarki z wnioskiem o udzielenie mu upoważnienia na udzielenie zgody na odstępstwo od wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych i Minister Gospodarki pismem z dnia [...], podtrzymanym pismem z dnia [...] upoważnił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania postanowienia w przedmiocie wyrażenia zgody na zmniejszenie odległości podstawowej z koniecznością dopełnienia określonych pismem warunków, m.in. zastosowania odpowiedniego zabezpieczenia gazociągu. Wydane na podstawie udzielonego upoważnienia postanowienie organu I instancji z dnia [...] (znak [...]) pozostaje, w ocenie Sądu, w zgodzie z art. 9 ustawy - Prawo budowlane i treścią jednoznacznego upoważnienia i nie może być kwestionowane. Sąd podkreślił, że skoro niesporne jest, że budynek został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę i w świetle wydanego upoważnienia, organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem (art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane). W związku z powyższym, zdaniem Sądu, nie można postawić zarzuty niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Dodatkowo, zdaniem Sądu, nie zasługują na uwzględnienie podniesione przez skarżących zarzuty o nieuwzględnieniu stanowiska bezpośredniego użytkownika gazociągu, przy podejmowaniu rozstrzygnięcia przez Ministra Gospodarki. Z przywołanego przez skarżących pisma Regionalnego Oddziału Przesyłu Gazu w T. z dnia [...] wyraźnie wynika konieczność wykonania rury ochronnej na rurociągu. Dodatkowo Sąd podkreślił, że na mocy obowiązujących przepisów uprawnienie do udzielania odstępstw od warunków techniczno-budowlanych przysługuje wyłącznie Ministrowi Gospodarki. W tym stanie rzeczy, uznając zarzuty za nieuzasadnione, WSA w Krakowie oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli R. i M. W. wnosząc o uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Skarżący zarzucili wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy ppsa, poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo naruszenia szeregu przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez nieuchylenie decyzji w sytuacji, gdy organ II instancji naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa, nie stwierdzając nieważności decyzji organu I instancji a także naruszenie art. 141 § 4 ustawy ppsa poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie stanowiska Sądu, że decyzja Ministra Gospodarki nie podlega kontroli w toku postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że ich zdaniem Minister Gospodarki nie wydał zgody na odstępstwo od warunków technicznych, lecz wbrew opinii użytkowników gazociągu i wnioskowi organu I instancji, w sposób bezprawny obciążył skarżących niewykonalnym obowiązkiem zabezpieczenia rurociągu poprzez wykonanie rury ochronnej. Zdaniem skarżących, tak sformułowany obowiązek nie jest zgodą na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Dodatkowo skarżący podnieśli, że w sytuacji braku możliwości zaskarżenia stanowiska Ministra Gospodarki na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, sposób zastosowania odstępstwa w konkretnej sprawie podlega kontroli administracyjnej i sądowo administracyjnej. Zdaniem skarżących takiej kontroli nie przeprowadziły w niniejszej sprawie ani organy administracyjne ani też sąd pierwszej instancji. Skarżący zarzucili ponadto, iż organy postępowania, jak i Sąd zastosowały nieobowiązujące przepisy prawa tj. rozporządzenie z dnia 14 listopada 1995 r., które zostało uchylone z dniem 11 grudnia 2001 r. na mocy § 91 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055). Ze względu na przewidzianą na mocy nowego rozporządzenia możliwość zlokalizowania garażu skarżących w odległości 6 m. od gazociągu (przepis § 9 ust. 6 rozporządzenia), zdaniem skarżących, wydane w sprawie rozstrzygnięcia (stanowisko Ministra Gospodarki z dnia [...], postanowienia Powiatowego Terenowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], decyzja PINB z dnia [...], decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]), jak i zaskarżony wyrok są wadliwe, gdyż zarówno organy administracyjne, jak i sąd pierwszej instancji nie zastosowały przepisów prawa materialnego obowiązujących w chwili orzekania. Dodatkowo zdaniem skarżących z pism PGNiG wynika, że użytkownik gazociągu uważa zobowiązanie skarżących do wykonania rury ochronnej za zbędne i niepotrzebne, a odmienne stanowisko Ministra Gospodarki nie zostało w należyty sposób uzasadnione. Dodatkowo skarżący wskazali, że z przygotowanej przez nich dokumentacji projektowej wynika brak istnienia jakiegokolwiek zagrożenia dla użytkowników budynku, a w świetle zmienionych przepisów techniczno-budowlanych, taka lokalizacja byłaby dopuszczalna bez konieczności wykonywania jakichkolwiek urządzeń zabezpieczających. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, Dz. U. z 2004 r. Nr 162 poz. 1692, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przez sąd pierwszej instancji była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] (nr [...]) wydana na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zmianami - dalej: "ustawa - Prawo budowlane") oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Budowlanego w B. z dnia [...] (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, nakazującą R. i M. W. obowiązek wykonania określonych w decyzji czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżący wybudowali budynek niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, poprzez niezachowanie wymaganej przepisami odległości od dobudowanego garażu w stosunku do istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia, co z kolei obligowało organy nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania z art. 51 ustawy - Prawo budowlane, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi natomiast kwestia, czy w niniejszej sprawie nałożony na skarżących obowiązek wykonania prac uwzględnia zastosowany w sprawie tryb udzielenia odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności, czy tryb ten został zastosowany poprawnie oraz czy w istocie można mówić w niniejszej sprawie o udzieleniu odstępstwa od warunków wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności, jeśli chodzi o minimalną odległość usytuowania budynku skarżących od istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia. W tej sytuacji, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przez WSA przepisów proceduralnych. Dopiero po rozstrzygnięciu co do zasadności podniesionych zarzutów naruszenia prawa procesowego oraz oceny ich skutków dla rozstrzygnięcia badanej sprawy, sąd może przystąpić do oceny prawidłowości zastosowania przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego. W tym zakresie skarżący zarzuca wydanie wyroku przez WSA w Krakowie z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa. O naruszeniu pierwszego z wymienionych przepisów przez WSA w Krakowie świadczy zdaniem skarżącego fakt nie uchylenia decyzji, mimo stwierdzenia, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Oceniając podniesiony zarzut należy podkreślić, że został on sformułowany przez skarżącego w sposób ogólnikowy, który w istocie uniemożliwia sądowi odniesienie się do tak postawionego zarzutu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zabrakło bowiem wskazania konkretnych wad decyzji, które ze względu na ich kwalifikowany charakter, uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ze względu na wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 ust. 2 kpa). Jak się wydaje wskazana przez skarżącego przyczyna nieważności ma związek z zarzucanym zastosowaniem przez organ II instancji przepisów techniczno-budowlanych, które nieobowiązywały w chwili orzekania. Zarzut ten nie został bliżej zbadany przez Sąd I instancji. Sąd ten bez ustosunkowania się do zarzutów skarżącej przyjął, że przepisy "nowego" Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r., Nr 97, poz. 1055), które weszło w życie dnia 12 grudnia 2001 r., nie mają, w świetle przepisów przejściowych, zastosowania do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę (§ 89 rozporządzenia). Z tego względu WSA w Krakowie nie zakwestionował wydania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji w oparciu o przepisy "starego" Rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1995 r., Nr 139, poz. 686). Brak uzasadnienia tego stanowiska ogranicza możliwości zbadania przez NSA zasadności przyjętego sposobu interpretacji wskazanych wyżej przepisów. Warto wskazać, że problem ten był już podejmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1288/04 stwierdzono, że "funkcją przepisów przejściowych rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055) jest umożliwienie pozostawienia dotychczas wybudowanych sieci w sferze wcześniej ustalonych wymagań technologicznych wobec tych sieci i urządzeń, a także umożliwienie zastosowania wcześniej obowiązujących przepisów w przypadku remontu czy przebudowy gazociągów wybudowanych pod rządami tych przepisów, lecz nie ma żadnej podstawy, aby dla obiektów obecnie lokalizowanych w pobliżu tych sieci stosować normatywy odległościowe wynikające z nieobowiązujących już przepisów, przerzucając niejako konsekwencje obowiązku dbałości o właściwą eksploatację tych sieci i urządzeń z operatora sieci na właścicieli gruntów sąsiednich, gdyż to ich prawo własności podlegałoby w istocie wywłaszczeniu przez zakaz zabudowy wykraczający poza rzeczywistą potrzebę." NSA nie dopatrzył się uchybień, które uzasadniają konieczność stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Wydaje się, że skarżący przyjmuje, że trwała niewykonalność decyzji, o której mowa w tym przepisie wynika z nadmiernego obciążenia finansowego skarżących kosztami wykonania robót określonych w zaskarżonej decyzji. W tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie stanowią powodu niewykonalności ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe, ani też trudności techniczne, czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji (por. w tym zakresie: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Zakamycze 2005, s. 977 i powołane tam orzecznictwo). Jako drugie z wymienionych naruszeń prawa procesowego, mających wpływ na wynik sprawy, skarżący podnosi sformułowanie przez WSA w Krakowie uzasadnienia wyroku, w sposób sprzeczny z postanowieniami art. 141 § 4 ppsa. O naruszeniu wskazanego przepisu świadczy zdaniem skarżącego brak odniesienia się przez sąd pierwszej instancji, do podnoszonego w skardze zarzutu odnośnie do prawidłowości procedury udzielenia skarżącym odstępstwa od wymogów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 ustawy - Prawo budowlane. W tym zakresie skarżący podnosi, że w uzasadnieniu WSA w Krakowie nie wykazał, że procedura udzielenia zwolnienia została przeprowadzona w sposób prawidłowy, oraz że Minister Gospodarki, wyrażając pozytywne stanowisko w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych, nałożył na skarżących dodatkowe obowiązki, które wynikają wprost z obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, co w istocie oznacza, że w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z odstępstwem w rozumieniu art. 9 ustawy - Prawo budowlane. Dodatkowo, zdaniem skarżącego, WSA w Krakowie, nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przekonujących wyjaśnień przyjętego stanowiska, wyłączającego możliwość kontroli legalności stanowiska Ministra Gospodarki w przedmiocie udzielenia upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od wymogów techniczno-budowlanych. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższy zarzut zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 141 § 4 ppsa, sąd administracyjny w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia powinien zawrzeć m.in. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnić motywy zajętego w sprawie stanowiska. W okolicznościach niniejszej sprawy, takie przekonujące wyjaśnienia powinny dotyczyć m.in. kwestii legalności i dopuszczalności, przeprowadzonej w trybie art. 9 ustawy - Prawo budowlane, procedury udzielenia odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. W tym zakresie WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku zawarł następujące twierdzenia. Po pierwsze, Sąd I instancji wskazał, że postanowienie o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów budowlanych nie podlega odrębnemu zaskarżeniu, a kontrola legalności takiego postanowienia następuje w ramach kontroli decyzji, którą nakazano skarżącym obowiązek dokonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodności z prawem. Sąd administracyjny pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 9 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, przy czym odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a Minister może uzależnić upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od spełnienia dodatkowych warunków, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Wydane na podstawie upoważnienia postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji z dnia [...] (znak: [...]) zostało wydane zgodnie z treścią jednoznacznego upoważnienia, i w ocenie Sądu zostało podjęte zgodnie z prawem i nie może być kwestionowane. Po drugie, WSA w Krakowie wskazał, że kwestionowany przez skarżących obowiązek wykonania rury ochronnej na gazociągu, nałożony na skarżących na mocy zaskarżonej decyzji, został wskazany jako niezbędny także w piśmie Regionalnego Oddziału Przesyłu Gazu w T. z dnia [...] WSA w Krakowie podkreślił w tym zakresie, że w kwestii dodatkowych warunków jakie musi spełnić inwestor, na rzecz którego udzielane jest odstępstwo w trybie art. 9 ustawy - Prawo budowlane, kompetencja przynależna jest wyłącznie odpowiedniemu Ministrowi. Należy podkreślić, że z powyższymi wywodami sądu pierwszej instancji należy się zgodzić. Kwestia charakteru prawnego postanowienia o udzieleniu zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych, została już wielokrotnie poruszona w orzecznictwie sądów administracyjnych, a stanowisko zakładające brak możliwości kontroli legalności takiego postanowienia w drodze odrębnego postępowania jest dominującym poglądem reprezentowanym przez sądy administracyjne (zob. też: Z. Niewiadomski (red.), Ustawa - Prawo budowlane - Komentarz, Warszawa 2007, s. 169 i powołane tam orzecznictwo). Trudno również nie zgodzić się z wywodami WSA w Krakowie odnośnie katalogu organów właściwych do decydowaniu o udzieleniu odstępstwa w trybie art. 9 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten przyznaje wyłączne uprawnienia decyzyjne w tym zakresie Ministrowi, który ustanowił mające zastosowanie w sprawie przepisy techniczno-budowlane. Ponadto do Ministra należy ewentualne określenie dodatkowych warunków uzależniających wyrażenie zgody na odstępstwo (art. 9 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane). Mimo, iż powyższe wywody sądu pierwszej instancji należy uznać za prawidłowe, nie oznacza to jednak, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, że WSA w Krakowie dokonał wystarczającej kontroli przeprowadzonego w sprawie postępowania w sprawie udzielenia odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Należy w tym miejscu podkreślić, że pomimo wskazanych wyżej ograniczeń, rozstrzygnięcia w kwestii udzielenia zgody na odstępstwo w trybie art. 9 ustawy - Prawo budowlane, podlegają kontroli sądowo-administracyjnej. Zakres takiej kontroli podlega znacznemu ograniczeniu, m.in. ze względu na wskazane wyżej szczególne cechy tego postępowania oraz charakter podejmowanych w tym zakresie rozstrzygnięć. Należy jednak mieć na uwadze, iż udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jest w świetle ustawy - Prawo budowlane, przewidziane jako rozwiązanie wyjątkowe, stosowane wyłącznie w szczególnych okolicznościach. Ocena, czy w danej sprawie zaistniały takie "szczególne okoliczności" powinna zostać dokonana z uwzględnieniem stanu faktycznego konkretnej sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1999/06; wyrok WSA w Szczecinie z 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 734/06). Takiej kontroli, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie dokonał sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, a w każdym razie, nie zawarł w uzasadnieniu żadnych twierdzeń świadczących o dokonaniu i wynikach takiej kontroli. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych powinna być zasadniczo udzielona przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 54/07; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 596/07). Natomiast w rozpatrywanej sprawie, z wnioskiem o udzielenie zgody w trybie art. 9 ustawy - Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego wystąpiły do właściwego Ministra, w sytuacji, w której nie tylko istniała już prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę, ale również zrealizowano już inwestycję na podstawie takiej decyzji. W tym zakresie, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, WSA w Krakowie kontrolując zaskarżoną decyzję powinien wypowiedzieć się co do dopuszczalności zastosowania trybu z art. 9 ustawy - Prawo budowlane w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Dodatkowo, sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie zbadał, czy w niniejszej sprawie mamy w istocie do czynienia z udzieleniem zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w rozumieniu art. 9 ustawy - Prawo budowlane. Jak bowiem podnieśli skarżący, spełnienie dodatkowych warunków, określonych przez Ministra w wyrażonym przez niego stanowisku, a następnie nałożonych na skarżących na mocy zaskarżonej decyzji, doprowadzi w istocie do spełnienia wymaganych prawem wymogów odnośnie lokalizacji wykonanej inwestycji z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi (nie pojawiałyby się tu zatem odstępstwa). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, WSA w Krakowie powinien w tym zakresie zbadać, czy w świetle nałożonych przez Ministra dodatkowych warunków, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odstępstwem od warunków techniczno-budowlanych. Tego rodzaju rozstrzygnięcie jest bowiem niezbędne przy dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji, gdyż determinuje, czy przy ocenie legalności decyzji nakładającej na skarżących obowiązek wykonania określonych robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, istnieją w niniejszej sprawie rzeczywiste odstępstwa wynikające z rozstrzygnięć podjętych w trybie art. 9 ustawy budowlane w niniejszej sprawie. Dopiero po przeprowadzeniu szczegółowej analizy prawidłowości zastosowania w sprawie trybu określonego w art. 9 ustawy - Prawo budowlane, oraz podjętych w tym trybie rozstrzygnięć możliwe będzie przeprowadzenie właściwej kontroli zaskarżonej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, NSA na podstawie art. 185 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 203 pkt 1 tej ustawy.