II OSK 54/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski( spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1465/06 w sprawie ze skargi H. i A. B. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1465/06) stwierdził nieważność postanowienie Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...] po rozpatrzeniu zażalenia A. i H. B., utrzymał w mocy postanowienie Starosty P. z dnia [...] nr [...] udzielające zgody umożliwiającej wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej dobudowie budynku oranżerii na działce ewid. nr [...] w odległości 0,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ewid. [...] w miejscowości G. gm. P.. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że Minister Transportu i Budownictwa pismem z dnia [...] upoważnił Starostę P. do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r, nr 75, poz. 690 ze zm.), a warunkiem tego odstępstwa było poszanowanie interesów osób trzecich oraz wykonanie połaci dachowej bez okapu ze spadkiem w kierunku od granicy sąsiedniej działki nr [...]. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli zainteresowani właściciele działki nr [...] A. i H. B., domagając się uchylenia rozstrzygnięć obu instancji i podnosząc, że wydano je mimo oczywistego złamania warunków określonych w piśmie Ministra z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, wskazując, że zarzuty skargi są nieuzasadnione i nie dotyczą tematu objętego postanowieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienie stwierdził, iż skarga podlega uwzględnieniu, ale z innych motywów niż w niej podane. Postanowienie Starosty P. z dnia [...], objęte przez Wojewodę M. postępowaniem odwoławczym, zostało wydane na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 207/03, poz. 2016). Przepis ten w ust. 1 przewiduje, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, wymienionych w art. 7 ustawy, a zgody na to odstępstwo udziela w drodze postanowienia właściwy organ po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane. Zarówno ustawa Prawo budowlane, jak również żaden inny przepis prawa nie przewiduje, aby wymienione wyżej postanowienie wydane w trybie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego mogło być zaskarżone zażaleniem. Zgodnie zaś z art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienia wydane w toku postępowania służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy zażalenie przewidziane jest przepisem prawa. Tym samym postanowienie wydane w trybie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego o udzieleniu bądź odmowie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, nie może być zaskarżone zażaleniem do organu wyższego stopnia, skoro żaden przepis prawa nie przewiduje zażalenia na tego rodzaju postanowienie. Może być ono kwestionowane jedynie w ramach odwołania od decyzji wydawanej w sprawie, w której postanowienie to zapadło. Rozpoznanie więc w niniejszej sprawie zażalenia na niezaskarżalne postanowienie Starosty P. z dnia [...], nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa - 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiącym podstawę stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyli A. i H. B., wnosząc o jego uchylenie, merytoryczne rozpoznanie skargi i uchylenie postanowienia Starosty P. z dnia [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 8, art. 9, art. 87, art. 91 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r., nr 36, poz. 175) oraz art. 13 w/w Konwencji (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), polegające na pominięciu stosujących się bezpośrednio na mocy Konstytucji RP, przytoczonych powyżej przepisów ratyfikowanej przez Polskę międzynarodowej Konwencji wraz z jej protokołami dodatkowymi, a mianowicie prawa do poszanowania własności prywatnej (art. 1 protokołu nr 1) oraz prawa do skutecznego środka odwoławczego (art. 13 Konwencji). Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia Wojewody M. i negując zaskarżalność postanowienia Starosty P. naruszył art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności gwarantujący poszanowanie prawa własności, a także naruszył art. 13 samej Konwencji (gwarantujący prawo do skutecznego środka odwoławczego każdemu, czyje prawa gwarantowane Konwencją zostały naruszone) poprzez pozostawienie skargi bez merytorycznego rozpoznania i tym samym pozostawienie w mocy naruszającego prawo własności postanowienia Starosty P.. Powyższe naruszenia przepisów ratyfikowanej przez Polskę konwencji międzynarodowej pociąga za sobą w konsekwencji także naruszenie art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z tego powodu, że przepisy prawa wewnętrznego lub ich brak, co podnosił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie mogą niweczyć bezpośrednio stosowalnych dyspozycji nadrzędnego prawa międzynarodowego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył B. D.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania, choć nie oznacza to, że opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. W literaturze poświęconej temu przepisowi oraz orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma zgody, co do charakteru takiego postanowienia. Przeważać wydaję się jednak pogląd, że jest to postanowienie dotyczące kwestii wynikających w toku postępowania w rozumieniu przepisów k.p.a. - Prawo budowlane - Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 168). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 1940/99, "Wspólnota" 2000 r., nr 41, s. 51, także wyraził pogląd, że omawiane postanowienie nie jest postanowieniem kończącym postępowanie, ani też postanowieniem rozstrzygającym sprawę, co do istoty. Panuje jednak zgoda, iż odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych powinno być udzielone przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W orzecznictwie i w komentarzach do Prawa budowlanego zajęto również zgodne stanowisko, które należy podzielić, iż na postanowienie wydawane w trybie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego nie służy zażalenie, a strona niezadowolona może je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji pozwalającej na budowę - powołany wyżej komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego s. 169 oraz wyrok NSA z 14 maja 2003, II SA/Kr 1719/99, wyrok NSA z 5 maja 2003, IV SA 2481/01 i powołany wyżej wyrok NSA z 24 marca 2000 r.). Powyższe znajduje swoje uzasadnienie w przepisach k.p.a. i Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenia, gdy kodeks tak stanowi. Ani przepisy k.p.a. ani omawiany przepis art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego nie przewidują natomiast możliwości odrębnego zaskarżenia pozwolenia w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo. W takiej sytuacji, tak jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, przedmiotowe postanowienie Starosty P. z dnia [...] będzie mogło być zaskarżone w odwołaniu od kończącego postępowanie pozwolenia na budowę, oczywiście, jeżeli takie pozwolenie zostanie udzielone. W myśl bowiem art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Tym samym za nieuzasadniony należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który stanowi, iż każdy czyje prawa i wolności zawarte w tej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego. Jak to bowiem wyżej przedstawiono, skarżący nie zostali pozbawieni środka odwoławczego, lecz będzie on im przysługiwał dopiero od decyzji kończącej postępowanie czyli ewentualnego pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP dotyczących obowiązywania umów międzynarodowych i ich pozycji w systemie źródeł prawa. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności dotyczącego ochrony własności, ponieważ jego rozpoznanie pozostaje poza zakresem sprawy niniejszej, której przedmiotem jest jedynie kwestia dopuszczalności wniesienia środka odwoławczego od postanowienia Starosty P. o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Poza zakresem analizy Sądu pozostaje zatem sama zasadność udzielenia zgody na odstępstwo. Skoro bowiem od postanowienia Starosty P. nie przysługiwał środek odwoławczy to oznacza to, iż wojewoda nie miał prawa na tym etapie postępowania badać czy udzielenie zgody na odstępstwo było zasadne co w dalszej konsekwencji oznacza, iż oceny takiej nie mógł również dokonać Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz w dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny. Jak już jednak wskazano, skarżący będą mogli podnieść merytoryczne zarzuty wobec postanowienia udzielającego zgody na odstępstwo w odwołaniu od ewentualnej decyzji pozwalającej na budowę. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji..