II OSK 196/15

Dnia 24 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 870/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w I. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w I. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o. o. w I. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy skreślenia obiektu z rejestru zabytków. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków domu murowanego z początku XX w., położonego na działce nr [...] w S. ul. C., w granicach murów obwodowych budynku zaznaczonych na kopii mapy ewidencyjnej gruntów w skali 1:1000, stanowiącej integralną część decyzji. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2013 r. właściciel ww. budynku – [...] sp. z o. o. w I. wniósł o skreślenie obiektu z rejestru zabytków. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 18 pkt 1 i art. 104 K.p.a. odmówił skreślenia z rejestru zabytków ww. budynku. Zdaniem organu ekspertyzy, na które powołuje się wnioskodawca były znane organom dokonującym wpisu zabytku do rejestru zabytków i od tego czasu nie zaszły żadne nowe okoliczności, mogące mieć wpływ na ocenę walorów zabytkowych obiektu ani nie podważono tych walorów w żadnych nowych ustaleniach naukowych. Z kolei argumenty wnioskodawcy odnośnie śmierci technicznej budynku, utraty w stopniu całkowitym walorów użytkowych i architektonicznych oraz niemożności rozpoznania pierwotnego wyglądu, konieczności pełnej rekonstrukcji w przypadku remontu zdaniem organu nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 18 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazał Minister, na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 23 października 2013 r. została sporządzona opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 20 listopada 2013 r., zgodnie z którą obiekt nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę wartości historycznych, artystycznych i naukowych. Nie zaszły zatem żadne okoliczności pozwalające na skreślenie go z rejestru zabytków. Skargę na powyższą decyzję złożyło [...] sp. z o.o., zarzucając jej naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 80, art. 84 § 1 w związku z art. 80 K.p.a., art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazując na treść art. 13 ust. 1 oraz art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stopień zniszczenia zabytku ma znaczenie w sprawie skreślenia go z rejestru zabytków, ale tylko w kontekście jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Stan zachowania zabytku, a więc także jego stan techniczny, nie jest czynnikiem przeważającym przy rozstrzyganiu o stosowaniu przewidzianych ustawą form i sposobów ochrony zabytków, a więc także w sprawie dotyczącej skreślenia zabytku z rejestru zabytków, gdyż jak wynika wprost z art. 7 pkt 1 ww. ustawy wpis do rejestru zabytków jest jedną z form ochrony zabytków. Zatem wykładnia art. 13 ust. 1 cyt. ustawy polegająca na przyjęciu, że zły stan techniczny zabytku i wynikający z tego brak ekonomicznego uzasadnienia jego odbudowy, nie mają decydującego znaczenia w sprawie skreślenia zabytku z rejestru zabytków, jest zdaniem Sądu prawidłowa. Odnosząc się do stanu technicznego przedmiotowego budynku, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 23 października 2013 r. przeprowadzono oględziny, na podstawie których Oddział Terenowy w Toruniu Narodowego Instytutu Dziedzictwa sporządził opinię z dnia 20 listopada 2013 r. W opinii tej przedstawiono stan zachowania budynku i na jego podstawie stwierdzono, że obiekt nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę wartości historycznych, artystycznych i naukowych. Ponadto w trakcie oględzin sporządzono materiał zdjęciowy obrazujący stan budynku. Organ w dacie orzekania w sprawie skreślenia z rejestru dysponował również dwoma innymi opiniami – z kwietnia 2011 r. i października 2012 r., na które powołuje się skarżąca i które jej zdaniem przemawiają za skreśleniem zabytku z rejestru. Oceniając te dowody, organy słusznie podkreśliły, że opinie te były znane organom orzekającym o wpisie i w trakcie tego postępowania zostały ocenione. Zatem z logicznego punktu widzenia, skoro te dowody zostały ocenione we wcześniejszym postępowaniu i w ich świetle budynek kwalifikował się jako zabytek, to w dacie złożenia wniosku o skreślenie i orzekania w tym przedmiocie nie mogą przemawiać one za skreśleniem z rejestru zabytków, poprzez wykazanie utraty wartości zabytku z powodu, której to wartości został on wpisany do rejestru. Jedynym nowym dowodem, którym dysponował organ jest opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz dokumentacja sporządzona w trakcie oględzin w dniu 23 października 2013 r. Instytut sporządził opinię w związku ze sprawą skreślenia zabytku z rejestru, a zatem oceniał budynek z punku widzenia tych przesłanek. Opinia została sporządzona rzetelnie i jest kompletna, co przemawia za uznaniem jej twierdzeń o stanie budynku za prawidłowe. Analizując kolejny aspekt, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w stanie faktycznym sprawy pomiędzy wpisem do rejestru, a wnioskiem o skreślenie nie upłynęły nawet 3 miesiące. Z akt sprawy nie wynika także, aby w tym czasie nastąpiło jakiekolwiek zdarzenie wpływające na stan budynku i jego wartość zabytkową, np. pożar, powódź. Odnosząc się do zarzutów dotyczących opinii z 2012 r. i ekspertyzy z 2011 r., Sąd stwierdził, że były one rozważane w postępowaniu o wpis do rejestru zabytków, a skoro na ich podstawie dokonano wpisu, to nie mogą jednocześnie świadczyć o utracie przez budynek wartości zabytkowych. Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia art. 84 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] sp. z o. o. w I., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego błędną wykładnię oraz: a. nieprawidłowe uznanie, że wykreślenie budynku z rejestru zabytków może nastąpić jedynie w wypadku, w którym w okresie pomiędzy decyzją o wpisie budynku do rejestru zabytków, a wnioskiem o jego wykreślenie nastąpiły zdarzenia losowe wpływające na stan budynku oraz jego wartość zabytkową, b. nieuwzględnienie, że utrzymujący się od lat stopień zniszczenia budynku spowodował, iż utracił on cechy i wartości historyczne, artystyczne i naukowe, zły stan techniczny budynku kwalifikuje go do rozbiórki, a elementy, jakie mogłyby decydować o zakwalifikowaniu budynku jako zabytku, uległy całkowitemu lub znacznemu zniszczeniu, a taki stan rzeczy utrzymywał się już w momencie wpisu budynku do rejestru zabytków, c. pominięcie okoliczności, że w sprawie zaszła druga z przesłanek wymienionych w "art. 13 ust. ustawy", tj. wartość budynku jako zabytku nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, dokonanych po wpisie budynku do rejestru zabytków, co wynika z opinii rzeczoznawcy prof. dr hab. J. L., 2. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. naruszenie art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi oraz nie uchylił decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania; b. naruszenie art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc zobowiązanym do wydania wyroku na podstawie akt sprawy, nie zbadał oraz nie uwzględnił odpowiednio całego materiału dowodowego w tym w szczególności nie rozpatrzył całokształtu ekspertyzy opracowanej przez prof. dr hab. inż. A. P. i dr inż. M. D. oraz opinii prof. dr hab. J. L. przy jednoczesnym uznaniu za rzetelną i kompletną opinię sporządzoną przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w Toruniu. Wskazując na powyższe podstawy kasacji, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi Spółki, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w szczególności kosztów zastępstwa procesowego od strony przeciwnej na rzecz organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadne należało uznać przedstawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Odnośnie pierwszego z nich tj. art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (zarzut 2a) stwierdzić trzeba, że jego nadmierna ogólność uniemożliwia przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Wskazując bowiem na wadliwość przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli z uwagi na "naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania", skarżąca Spółka nie wymieniła żadnego z nich. Podkreślić trzeba, że Sąd kasacyjny nie powinien ani domyślać się intencji stron skarżących, ani formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku, ani ich doprecyzować (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004, z. 3, poz. 72 oraz z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04.). Uchybienia w tym zakresie obciążają konsekwencjami stronę skarżącą. Podobnie nie można było uznać za prawidłowy drugiego zarzutu kasacji, tj. naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. (zarzut 2b), bowiem Sąd pierwszej instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy, rozstrzygając sprawę w jej granicach. Do tych okoliczności nawiązują wskazane normy prawne i jak wynika z uzasadnienia skarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji uwzględnił wszystkie wydane w sprawie opinie i ekspertyzy (wymienione w treści zarzutu), czyniąc zadość art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Badanie ich poprawności, czy też kwestionowanie wynikającego z nich stanu faktycznego wykracza poza zakres ww. norm prawnych. W ustalonym i niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (zarzut 1 a-c). Zauważyć trzeba, że zgodnie z tym przepisem skreśleniu z rejestru zabytków podlega przedmiot, który na skutek zniszczenia utracił wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Sam fakt zniszczenia przedmiotu, który jest lub może być wpisany do rejestru zbytków nie powoduje utraty przez ten przedmiot wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Aby dany przedmiot mógł zostać skreślony z rejestru zabytków bądź też, by taki przedmiot nie został wpisany do rejestru zbytków muszą wystąpić obydwie przesłanki łącznie, to jest zniszczenie przedmiotu i utrata przez ten przedmiot wartości wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II OSK 173/14 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić również trzeba, że przepis ten wskazuje, że utrata owych wartości dotyczy także "wartości będącej podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru". Oznacza to, że organ, wydając decyzję o wykreśleniu zabytku z rejestru, musi ocenić również podstawy objęcia obiektu ochroną konserwatorską. Z tych też przyczyn, za zasadne należało uznać spostrzeżenie Sądu, że w krótkim czasie pomiędzy (ostatecznym) wpisaniem obiektu do rejestru zabytku, a wnioskiem o jego wykreślenie nie nastąpiło żadne zdarzenie, które by wpłynęło na wartość zabytkową przedmiotowego obiektu, a co potwierdza sporządzona w sprawie przez Narodowy Instytut Dziedzictwa opinia. W opinii tej wyraźnie stwierdzono, że przedmiotowy dom murowany "nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznych, artystycznych i naukowych". Istnienie tych wartości zostało potwierdzone w ostatecznej decyzji o wpisie do rejestru, a której ocena, podobnie jak sporządzonych na potrzeby tej decyzji opinii, wykracza poza granice niniejszej sprawy. Kwestionowanie ich jako stanu faktycznego za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego, tak jak to czyni skarżący, jest błędne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 tej ustawy (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, opubl. ONSAiWSA z 2013 r., z. 3, poz. 38).