II OSK 1964/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 75/15 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. P. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "MWINB") z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu (dalej również jako "PINB") decyzją z dnia [...] października 2014 r. na podstawie art. 54 w związku z art. 57 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) zgłosił sprzeciw do zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości D., realizowanego przez S. P. w oparciu o decyzję Wójta Gminy Nowy Targ z dnia [...] listopada 1995 r., z uwagi na braki w dokumentacji odbiorowej żądanej postanowieniem PINB w Nowym Targu z dnia [...] września 2014 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. P., domagając się jej uchylenia. Stwierdził, że wszystkie wymagane dokumenty zostały dostarczone w 2009 r. przez kierownika budowy. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zawiadomienie właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy następuje na zasadach i w trybie określonym w prawie budowlanym. Powinno ono być dokonane pisemnie i zawierać w załączeniu dokumenty wskazane w ustawie. Brak ustawowo wskazanych dokumentów czyni zgłoszenie nieskutecznym, z tym, że organ jest zobowiązany sprawdzić wymagane dokumenty i w przypadku braków lub nieścisłości wezwać inwestora do stosownych uzupełnień. Termin, o którym mowa w art. 54 prawa budowlanego, w takim przypadku biegnie od daty uzupełnienia przez inwestora braków w dokumentacji. W opinii MWINB, zawiadomienie o zakończeniu budowy można uznać za skuteczne jedynie w przypadku, gdy zostanie złożone wraz z wymaganymi załącznikami. Zgodnie z art. 57 ust. 4 prawa budowlanego inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w dokumentach brakuje protokołu odbioru technicznego przyłącza kanalizacyjnego, protokołu odbioru technicznego przyłącza wodnego, aktualnego oświadczenia kierownika o wykonaniu budowy zgodnie z projektem oraz protokołu odbiorczego centralnego ogrzewania. Organ I instancji nakładając na inwestora obowiązek uzupełnienia braków prawidłowo, w ocenie organu II instancji, zinterpretował przepis prawa, przede wszystkim w kwestii oświadczenia kierownika budowy. Oświadczenie kierownika budowy z [...] lutego 2009 r. nie zawierało bowiem informacji o aktualnym stanie obiektu, a z uwagi na fakt wykonania robót w postaci wymiany eternitu na blachę należało ten stan obiektu ocenić. W ocenie organu odwoławczego, PINB w Nowym Targu słusznie zauważył, że inwestor nie przedłożył oryginału dziennika budowy, a w aktach znajdują się tylko wybrane karty dziennika budowy. Dlatego też właściwym było wydanie postanowienia wzywającego inwestora do uzupełnienia braków. Organ odwoławczy podniósł, że inwestor po zgromadzeniu aktualnego kompletu wymaganych prawem dokumentów może w każdej chwili ponownie złożyć wniosek. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. P. Podał, że czuje się pokrzywdzony wskazaną decyzją, która jest niesłuszna. Zarzucił, że organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że zaszły podstawy do wydania sprzeciwu z uwagi na nieprzedłożenie przez inwestora wymaganych dokumentów, określonych w art. 57 ust. 1 prawa budowlanego. Sąd stwierdził, że to na inwestorze, w którego interesie jest przystąpienie do legalnego użytkowania obiektu budowlanego, jest posiadanie powyższych dokumentów i ich przedłożenie wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Organ nadzoru budowlanego nie może bez tych dokumentów, w tym w szczególności bez oryginału dziennika budowy i oświadczeń kierownika budowy, sprawdzić, czy obiekt został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę. W ocenie Sądu organ I instancji zachował 21-dniowy termin przewidziany w art. 54 Prawa budowlanego do wniesienia sprzeciwu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ów termin, w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego wzywa inwestora o uzupełnienie zawiadomienia, biegnie od dnia następnego po dniu, w jakim to uzupełnienie nastąpiło (o ile uzupełnienia dokonano w terminie określonym przez organ), bądź też od dnia następnego po upływie terminu nakładającego obowiązek uzupełnienia zawiadomienia. Uwzględniwszy, że w dniu [...] września 2014 r. doręczono S. P. wezwanie skierowane w trybie art. 57 ust. 4 prawa budowlanego, a w zakreślonym 14-dniowym terminie nie przedstawił on żądanych przez PINB dokumentów, to wydanie decyzji przez organ w dnu [...] października 2014 r. nastąpiło w terminie zakreślonym do wykonania tej czynności. Podsumowując Sąd uznał, że postępowanie, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, zostało przeprowadzone prawidłowo. Organy w sposób należyty ustaliły stan faktyczny sprawy oraz dokonały wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: - prawa materialnego, to jest art. 57 ust. 1 i 4 prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż oryginał prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz oryginał projektu budowlanego stanowią dokumenty wymagane prawem celem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego; - przepisów postępowania, to jest art. 54 prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, iż brak dostarczenia dokumentacji wymaganej art. 57 ust. 1 i 4 prawa budowlanego stanowi podstawę do wydania sprzeciwu, podczas gdy stanowi on podstawę do pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Stosownie do art. 57 ust. 1 prawa budowlanego, według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, to jest [...] listopada 2014 r., do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć: 1) oryginał dziennika budowy; 2) oświadczenie kierownika budowy: a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; 3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; 4) protokoły badań i sprawdzeń; 5) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą; 6) potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy; 7) kopię świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 7; 8) w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej: a) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, b) uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24l ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W myśl ust. 4 tego artykułu, inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Wśród dokumentów wymienionych w przytoczonych unormowaniach nie ma co prawda oryginału prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz oryginału projektu budowlanego, niemniej jednak oryginał prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę i oryginał projektu budowlanego nie były jedynymi dokumentami wymienionymi w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu z dnia [...] września 2014 r. Jak trafnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, organ nadzoru budowlanego nie może bez dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [...] września 2014 r., w tym w szczególności bez oryginału dziennika budowy i oświadczeń kierownika budowy, sprawdzić, czy obiekt został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę. Oryginał dziennika budowy jest wymieniony w art. 57 ust. 1 prawa budowlanego w pkt 1, a oświadczenie kierownika budowy jest wymienione w pkt 2 tego artykułu. Zaskarżony wyrok zatem nie naruszył art. 57 ust. 1 i 4 prawa budowlanego, skoro unormowania te wymieniały dokumenty wskazane w przywołanym wyżej postanowieniu z dnia [...] września 2014 r. Należy przy tym zauważyć, że – jak wynika z akt sprawy – w toku realizacji przedmiotowej inwestycji doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i dlatego organ zobligowany był do poczynienia dalej idących ustaleń niż w sytuacji, gdyby do takich odstępstw nie doszło. Powyższy zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie mógł więc być uwzględniony. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 54 prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, iż brak dostarczenia dokumentacji wymaganej art. 57 ust. 1 i 4 prawa budowlanego stanowi podstawę do wydania sprzeciwu, podczas gdy stanowi on podstawę do pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Przepis art. 54 prawa budowlanego stanowi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że w sytuacji, gdy organ stwierdzi, iż zachodzą okoliczności uniemożliwiające przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, to zgłasza sprzeciw. Sytuacja taka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, a zatem wniesienie sprzeciwu było prawidłowe. Podkreślić należy, że stanowisko, iż w sytuacji, gdy obowiązek uzupełnienia zgłoszenia został wadliwie wykonany lub nie został wykonany, organ powinien wnieść sprzeciw, było także w przeszłości prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazywano przy tym, ze za takim rozwiązaniem przemawia treść prawa budowlanego, charakter postępowania zgłoszeniowego oraz fakt, że takie rozwiązanie nie wywołuje w istocie negatywnych skutków dla strony, gdyż może ona po skompletowaniu prawidłowych dokumentów ponownie dokonać zgłoszenia (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 54/13 - LEX nr 1301216). W piśmiennictwie również wskazywano, że nieuzupełnienie dokumentów przez inwestora, pomimo wezwania organu, nie jest nieusunięciem braków formalnych w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. i skutkuje wydaniem decyzji o sprzeciwie wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy (por. M. Wincenciak, Komentarz aktualizowany do art. 57 ustawy – Prawo budowlane, t. 7 – LEX/el. 2016). Zauważyć wypada, że stanowisko skarżącego kasacyjnie co do możliwości pozostawienia "sprawy" bez rozpoznania w istocie prowadziłoby do takiego samego merytorycznego wyniku sprawy, to jest braku możliwości przystąpienia przez inwestora do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Tymczasem – stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – Sąd uwzględnia skargę w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Wskazać jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.