II OSK 1968/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 127/14 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na użytkowanie garażu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 127/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie ze skargi A.S., uchylił zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie garażu oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] sierpnia 2010 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie pozwolenia na użytkowanie garażu usytuowanego na działce nr ewid. [...] w L., położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż z akt sprawy wynika, że organ powiatowy ustalił, iż na ww. działce znajduje się garaż o wymiarach 3,57 m x 5,50 m. Jest to obiekt murowany, z dachem jednospadowym - stropodach kryty papą ze spadkiem w kierunku wschodnim, posiadający od strony północnej ścianę pełną oraz od strony zachodniej ścianę pełną wyprowadzoną ponad dach, spełniającą wymagania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Garaż ścianą północną oraz zachodnią usytuowany jest w granicy działek. Garaż został wybudowany na podstawie pozwolenia udzielonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1972 r. nr [...], utrzymaną w mocy przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. decyzją z dnia [...] kwietnia 1972 r. nr [...], jako obiekt tymczasowy na okres 5 lat. Do dnia kontroli garaż nie został rozebrany, zatem podjęto kroki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 27 lipca 2010 r. A.S. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o wydanie pozwolenia na dalsze użytkowanie (legalizację) ww. garażu. W odpowiedzi na powyższe organ powiatowy pismem z dnia 25 sierpnia 2010r. poinformował zainteresowaną, że wniosek ten nie może zostać rozpatrzony pozytywnie, ze względu na upływ terminu użytkowania obiektu. Na skutek odwołania wniesionego przez A.S. od ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wskazaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu organ ten wyjaśnił, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. posiada cechy decyzji i za ten akt został uznany. Następnie wskazał, że z treści pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 1972 r. wynika, że przedmiotowy garaż powinien funkcjonować do dnia [...] kwietnia 1977 r. Po tej dacie obiekt winien być rozebrany. Nakaz usunięcia obiektu wynika z charakteru pozwolenia budowlanego, jako zezwolenia czasowego. Oznacza to, że po upływie czasu, na który wydano pozwolenie na budowę, obiekt budowlany podlega rozbiórce. Obowiązek rozbiórki obiektu wzniesionego na czas oznaczony powstaje z mocy pozwolenia na jego budowę z chwilą upływu terminu określonego w tym pozwoleniu. Jeżeli taki obiekt nie został rozebrany po dniu [...] kwietnia 1977 r., to egzekwowanie takiego obowiązku powinien podjąć organ właściwy w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, postępowanie w przedmiotowej sprawie jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nie zawiera wszystkich elementów określonych w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., to w postępowaniu odwoławczym należało w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie (legalizację) garażu w całości. Skargę na powyższą decyzję wniosła A.S. kwestionując ją w całości i zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i postępowania, tj.: art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., art. 55 ust. 1 oraz art. 53 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 ze zm.) oraz art. 7, 77, 105 § 1 i 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), zwanej dalej "P.p.s.a." w zw. z art. 7, 77, 107 § 3 i art. 9 K.p.a. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ustalenia stanu faktycznego są bezsporne. Skarżąca w dniu [...] kwietnia 1972 r. uzyskała pozwolenie na budowę spornego garażu na okres pięciu lat. Do chwili obecnej budynek nie został rozebrany. Następnie Sąd wyjaśnił reguły rządzące wszczęciem postępowania administracyjnego i podniósł, że obowiązkiem organu do którego skierowano wniosek jest wyjaśnienie intencji strony. Taki obowiązek zachowania się organu wynika wprost z Kodeksu. Zdaniem Sądu wniosek pełnomocnika skarżącej dotyczący wydania pozwolenia na dalsze użytkowanie garażu, legalizację budowy, nie jest żądaniem tożsamym. Każde z tych żądań, być może dla strony identyczne, normują inne przepisy prawa budowlanego. Ponadto wskazał, że organ wszczynając postępowanie ma obowiązek zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby, będące zgodnie z art. 28 K.p.a., stronami w sprawie. Możliwym jest również, że podanie strony dotyczy kilku spraw. Przepisy prawa normują również taką sytuację – art. 66 K.p.a. Następnie Sąd zaznaczył, że budowa przedmiotowego garażu nie jest samowolą budowlaną, ponieważ skarżąca legitymuje się pozwoleniem na budowę. Konsekwentnie, nie będą miały zastosowania przepisy prawa budowlanego z dnia 1 stycznia 1995 r. art. 103 ust. 2. W ocenie Sądu brak jest podstaw prawnych do wydania nakazu wykonania zmian i przeróbek, aby doprowadzić sporny garaż do stanu zgodnego z prawem, czy też przedłużenie terminu zastrzeżonego w pozwoleniu na budowę tego obiektu. Istotne jest to, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1972 r. ma walor ostateczności, a jej eliminacja z obrotu prawnego może mieć miejsce jedynie przy wykorzystaniu trybu nadzwyczajnego. W ocenie Sądu dopuszczalna jest natomiast procedura legalizacyjna. Pozostałe zarzuty skargi uznano za zasadne. Konkludując Sąd wyjaśnił, że organ prowadząc ponownie postępowanie ustali w sposób prawidłowy treść żądania strony, a następnie przeprowadzi właściwe postępowanie z uwzględnieniem stanowiska Sądu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono: 1/ naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez brak uzasadnienia podstawy prawnej wyroku, brak stanowiska Sądu co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, brak rzetelnych wskazań co do dalszego postępowania oraz sprzeczność oceny prawnej z powodami uwzględnienia skargi, która ponadto nie uwzględnia oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 407/12 – co nie daje rękojmi, że kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji organu powiatowego została dokonana zgodnie z powołanymi przepisami, 2/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 28, art. 66, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzję naruszono ww. przepisy K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe podstawy kasacyjne skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zakwestionowany wyrok nie odpowiada prawu. Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji naruszył w niniejszej sprawie przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 28, 66, 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieprawidłowa ocena Sądu pierwszej instancji w tym zakresie doprowadziła do wadliwego wyeliminowania kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego. Jak wynika z akt sprawy przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i umarzająca postępowanie tego organu w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie (legalizację) garażu usytuowanego na działce nr [...]. Rozstrzygnięcie to zapadło w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia na dalsze użytkowanie (legalizację) garażu wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 1972 r. wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L., utrzymanego w mocy decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] kwietnia 1972 r. W decyzji tej wskazano, że jest to budowa czasowa na okres pięciu lat. Wynika z niej także, że obiekt w razie potrzeby na każde życzenie władz budowlanych należy rozebrać bez odszkodowania. W tej sytuacji, z chwilą upływu okresu wskazanego w decyzji, tj. pięciu lat, w stosunku do spornego garażu powstał obowiązek rozbiórki. Obowiązek ten wynika wprost z ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Obiekty budowlane wzniesione na określony czas podlegają rozbiórce z mocy prawa, ze względu na upływ czasu oznaczonego w pozwoleniu na budowę (patrz: wyrok NSA z dnia 5.09.1988 r. IV SA 644/88, publikowany ONSA 1989/2/62; postanowienie NSA z dnia 27.06.1007 r. II OW 23/07, dostępny LEX nr 339941). Mając na uwadze powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie organ odwoławczy wskazał, że do przedmiotowego obiektu zastosowanie będą miały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zasadą jest bowiem bezpośrednie stosowanie przepisów ustawy nowej. Wyjątek dotyczy sytuacji opisanych w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jednak w niniejszej sprawie nie wystąpił. Przedmiotowy obiekt nie jest bowiem samowolą budowlaną i nie może mieć do niego zastosowania przepis art. 48 ww. ustawy, co przecież trafnie dostrzegł również Sąd pierwszej instancji. Zasadnie także wskazuje skarga kasacyjna, że brak jest podstaw do zarzucenia organowi nadzoru budowlanego naruszenia art. 7 i 77 K.p.a., co nieprawidłowe ocenił Sąd pierwszej instancji. Wbrew bowiem stanowisku tego Sądu organy podjęły niezbędne czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Co więcej stan faktyczny sprawy jest niesporny, a materiał dowodowy kompletny, pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia. Częściowo zasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd naruszył przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten wskazuje jakie elementy winno zawierać prawidłowo skonstruowane uzasadnienie wyroku. Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ, uzasadnienie winno zawierać ponadto wskazania co do dalszego postępowania. Rację ma organ odwoławczy, że uzasadnienie Sądu w części merytorycznej jest sporządzone niestarannie, w sposób wewnętrznie sprzeczny. Nie została także wyjaśniona w sposób wyczerpujący podstawa prawna rozstrzygnięcia. Hasłowe wskazanie na naruszenie przez organ przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 oraz art. 9 K.p.a. z pewnością takiego wyjaśnienia nie stanowi. Wadliwe są także wskazania Sądu co do zakresu czynności jakich winien dokonać organ ponownie przeprowadzając postępowanie. Rację ma także organ odwoławczy wskazując w motywach skargi kasacyjnej, iż – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – w sprawie brak było podstaw do zobowiązywania organu do wyjaśnienia treści żądania strony, a to dlatego że zostało ono wyrażone w sposób wystarczająco jasny. Wniosek pełnomocnika skarżącej został sformułowany w dwóch pismach – z dnia 27 lipca 2010 r. i z dnia 3 sierpnia 2010 r., zawierających prośby o wydanie pozwolenia na dalsze użytkowanie (legalizację) garażu zrealizowanego na działce nr [...]. Zatem ww. żądanie nie wymaga dodatkowych wyjaśnień. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 407/12, wydanym w tej sprawie (dot. wcześniej uchylonego postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania), co umknęło uwadze Sądu pierwszej instancji, a którym to stanowiskiem Sąd ten był związany na mocy art. 153 P.p.s.a. Mając zatem na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wobec opisanych wyżej wadliwości zaskarżonego wyroku, orzeczenie to należało wyeliminować z obrotu prawnego. A w związku z tym, że w niniejszej sprawie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę mając na uwadze treść art. 188 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi, rozstrzygnięcie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w sprawie jest prawidłowe. Jak już wyżej wyjaśniono, obiekt wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, w której zastrzeżono jego wzniesienie na czas oznaczony, z chwilą upływu terminu wskazanego w treści tej decyzji, podlega rozbiórce. Do tego typu obiektów, wbrew błędnemu stanowisku Sądu pierwszej instancji nie może mieć zastosowania procedura legalizacyjna na podstawie stosownych przepisów ustawy Prawo budowlane, gdyż obiekt ten nie stanowi samowoli budowlanej, co trafnie stwierdziły organy nadzoru budowlanego. Skoro obiekt ten nie jest samowolą budowlaną, to nie może mieć do niego zastosowania przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji nie mógł zostać zastosowany przepis art. 103 ust. 2 tej ustawy. Ten ostatni przepis odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy – powstały bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jest to bowiem przepis o charakterze intertemporalnym, odnoszący się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., nie zaś art. 48 ustawy z 1994 r. Nie było także podstaw do zastosowania przepisów nieobowiązującej już od wielu lat ustawy Prawo budowlane z 1961 r. (ustawa ta została uchylona ustawą Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., która weszła w życiu 1 marca 1975 r.), co również trafnie podniósł organ odwoławczy, albowiem brak jest przepisu który pozwalałby na jej zastosowanie. Nadto zwrócić należy uwagę, że po upływie terminu zakreślonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, objęty nią obiekt podlega rozbiórce z mocy tej decyzji. W konsekwencji nie można wydać, bo brak jest ku temu podstawy prawnej, ani decyzji zezwalającej na dalsze użytkowanie obiektu ani decyzji wydanej w trybie przepisów odnoszących się do postępowania legalizacyjnego czy naprawczego. Wydanie takiej decyzji byłoby obarczone wadą nieważności, gdyż tego typu decyzja dotyczyłaby materii już rozstrzygniętej inną decyzją – w niniejszej sprawie decyzją o pozwoleniu na budowę z 1972 r. Ponadto wskazać należy, że decyzja organu pierwszej instancji, choć nie zawierała wszystkich elementów jakie przepis art. 107 § 1 K.p.a. wymaga w stosunku do tego aktu, to jednak zawierała minimum elementów pozwalających na uznanie jej za taki akt. Ponadto z decyzji tej wynika, że organ pierwszej instancji żądania nie uwzględnił, bo nie było takiej możliwości, gdyż przedmiotowy garaż z uwagi na upływ terminu podlega rozbiórce. W tej sytuacji z uwagi na wady decyzji pierwszoinstancyjnej zaszła podstawa do jej uchylenia. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uchylił – na mocy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. Z przesłanką bezprzedmiotowości mamy do czynienia wówczas, gdy brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Taka sytuacja będzie zaś miała miejsce m. in. wówczas, gdy decyzja organu dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją. I taka sytuacja, jak już wyżej wskazano, ma miejsce w niniejszej sprawie, co prawidłowo dostrzegły organy administracji. Z powyższych względów, na mocy art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym niniejszego rozstrzygnięcia uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Z uwagi na okoliczności przewidziane w art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od A.S. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając że w tej sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na zastosowanie tej konstrukcji prawnej.