II OSK 1979/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 395/09 w sprawie ze skargi Miejskich Usług Komunalnych Sp. z o.o. w Skarżysku-Kamiennej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 20 kwietnia 2009 r. nr SKO.OŚ-60/908/19/2009 w przedmiocie opłaty z tytułu korzystania ze środowiska oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie opłaty z tytułu korzystania ze środowiska, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. w S., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 26 stycznia 2009 r. w pkt 1 określającą wysokość należnych opłat z tytułu korzystania ze środowiska (składowania odpadów) za I półrocze 2006 r. dla A. Sp. z o.o. w kwocie 235.718,90 zł; w pkt. 2 zobowiązującą do naliczenia odsetek z tytułu zwłoki w zapłacie opłat od dnia 31 lipca 2006 r.; w pkt 3 zobowiązującą do wpłaty należnych kwot, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Organ II instancji stwierdził, że Spółka składowała odpady w miejscu na ten cel nie przeznaczonym, bez "ważnej decyzji" zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska – "ważnego pozwolenia" na prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów, co uzasadnia ustalenie opłat za korzystanie ze środowiska w podwyższonej wysokości. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Spółka zarzuciła naruszenie art. 293 ust. 3 p.o.ś. poprzez błędne przyjęcie, że Spółka nie przystąpiła do rekultywacji terenu po zamknięciu składowiska odpadów "A." w S. oraz składowała odpady w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Wskazała, że decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. zobowiązywała Spółkę do zamknięcia składowiska odpadów "A" do dnia 31 grudnia 2005 r. oraz do przeprowadzenia rekultywacji składowiska w latach 2005-2007. Zdaniem Spółki, stosownie do art. 54 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm. zwana dalej ustawą o odpadach) obowiązki nałożone decyzją wiązały się m.in. z dostarczeniem niezbędnej ilości odpadów na wysypisko z uwagi na konieczność wyrównania czaszy składowiska. Opracowana w marcu 2005 r. dokumentacja zamknięcia i rekultywacji składowiska, została bez zastrzeżeń zaakceptowana przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (zwany dalej WIOŚ) i Starostę Skarżyskiego, zaś kontrola WIOŚ w czerwcu 2006 r. nie zakwestionowała zasad prowadzenia działalności na składowisku, o czym świadczy brak zaleceń co do przerwania dostarczania odpadów na składowisko. Według dokumentacji na składowisko przewidziano dostarczenie w latach 2005 i 2006 po 7000 Mg odpadów. Uwzględniając zalecenia pokontrolne zmieniono metodę odzysku minerałów powstających przy obróbce mechanicznej odpadów, które prowadziła na składowisku Spółka "B." w R., tak żeby otrzymywany odpad był w postaci piasku i kamieni o kodzie 19 12 09. Spółka "B." posiadała decyzję Starosty Skarżyskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. zezwalającą Spółce na działania związane z odzyskiem odpadów w ramach procesu R-14 poprzez umieszczenie na składowisku tzw. "Sita" do segregacji odpadów następnie wykorzystywanych do ukształtowania skarp składowiska. Podstawą dostarczania na składowisko "A." odpadów komunalnych była umowa z dnia 2 stycznia 2006 r. zawarta między Spółką "B." w R. i skarżącą Spółką. W ocenie Spółki prowadzenie rekultywacji składowiska po jego zamknięciu, na podstawie zaleceń i za zgodą organów administracji państwowej i samorządowej nie uzasadnia ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska w podwyższonej wysokości, jak za składowanie w miejscu do tego nieprzeznaczonym, lecz stanowi podstawę do naliczenia opłaty za składowanie odpadów na składowisku "Łyżwy" przy zastosowaniu stawki podstawowej, czyli jak za składowanie w miejscu do tego przeznaczonym. Organ II instancji stwierdził, że A. Sp. z o.o. w S. nie przedłożyła Marszałkowi Województwa Świętokrzyskiego wykazu określającego wielkość odpadów złożonych na składowisku odpadów "A." w I półroczu 2006 r. Z niekwestionowanych przez Spółkę ustaleń faktycznych dokonanych w oparciu o pomiary organu administracji wynika, że wielkość zdeponowanych odpadów w tym okresie wynosiła 1.884,27 Mg, za które opłata powinna być uiszczona do dnia 31 lipca 2006 r. Brak opłaty powoduje obowiązek naliczenia odsetek za zwłokę począwszy od dnia 1 sierpnia 2006 r. Kolegium stwierdziło, że Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. zobowiązał Spółkę do zamknięcia z dniem 31 grudnia 2005 r. składowiska odpadów oraz do przeprowadzenia jego rekultywacji w latach 2005-2007. Powyższa decyzja nie zawierała w swej treści daty zaprzestania przyjmowania odpadów jak również harmonogramu działań związanych z rekultywacją składowiska. W opracowanej przez Przedsiębiorstwo Naukowo-Techniczne "Ekoterra" Sp. z o.o. dokumentacji zamknięcia i rekultywacji składowiska odpadów w Skarżysku Kamiennej "A." określono poszczególne fazy rekultywacji, wskazując, że w latach 2005-2006 do celów rekultywacji powinny być zdeponowane na składowisku odpady w ilości po 7.000 Mg za każdy rok. Z uwagi na znaczną powierzchnię składowiska przewidziano równoległe prowadzenie składowiska odpadów i rekultywacji. W dokumentacji nie określono kodu odpadów przewidzianych do nawiezienia w latach 2005-2007, celem wykorzystania do rekultywacji, w tym wyrównania składowiska. Starosta Skarżyski decyzją z dnia 30 grudnia 2005 r. udzielił Przedsiębiorstwu Wywozu Nieczystości Stałych "A." Sp. z o.o. w R. (udziałowcowi MUK) pozwolenia na prowadzenie odzysku odpadów na zamkniętym składowisku odpadów "A." w Skarżysku-Kamiennej, z możliwością ich wykorzystania w procesie rekultywacji tego składowiska. Organ odwoławczy ustalił, że Spółka nie przystąpiła do rekultywacji składowiska, a zdeponowane w 2006 r. odpady o kodzie 19 12 12 zostały umieszczone w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, ponieważ składowany na czaszy składowiska odpad o kodzie 19 12 12 nie mógł być wykorzystany do rekultywacji składowiska odpadów oraz zabezpieczenia skarp i powierzchni korony składowiska. Podkreślono, że Spółka nie kwestionuje, iż wykonując zalecenia pokontrolne dopiero w II półroczu 2006 r. Spółka "ALMAX" dokonała zmiany technologii instalacji wykorzystywanej do odzysku odpadów tzw. sita, w celu uzyskania odpadu w postaci piasku i kamieni o kodzie 19 12 09. Ten stan faktyczny, zdaniem Kolegium, uzasadniał zastosowanie opłat podwyższonych. W skardze na decyzję Kolegium skarżąca Spółka zarzuciła błędne przyjęcie, że w sprawie znajduje zastosowanie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, które weszło w życie z dniem 27 marca 2006 r. Podniesiono, że skarżąca nabyła prawo do zamknięcia składowiska i rozpoczęcia jego rekultywacji na podstawie decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 18 grudnia 2003 r., w związku z tym zakres tego prawa należy oceniać według przepisów obowiązujących w dniu wydania tej decyzji, a najpóźniej w dniu w którym, zgodnie z decyzją – skarżąca miała zakończyć eksploatację składowiska (31 grudnia 2005 r.) i rozpocząć jego rekultywację (1 stycznia 2006 r.). Przeprowadzenie rekultywacji wymagało wyrównania wierzchowiny składowiska z możliwością wykorzystania w tym celu odpadów. Obowiązujące wówczas przepisy nie wskazywały jakiego rodzaju odpady należy użyć do rekultywacji, jak również brak było w tym zakresie decyzji administracyjnych określających rodzaj odpadów służących celom rekultywacji. Skoro tak, to skarżąca mogła użyć do tego celu wszelkich odpadów, jakie mogły być składowane na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, w tym o kodzie 19 12 12. Podkreślono, że zmiana przepisów w trakcie prowadzonej rekultywacji ograniczająca w sposób istotny możliwość rekultywacji składowiska narusza także zasadę, wedle której prawo nie może zaskakiwać jego adresatów, gdyby bowiem skarżąca mogła się spodziewać zmian wprowadzonych rozporządzeniem to prawdopodobnie podjęłaby decyzję o innym sposobie rekultywacji. W ocenie skarżącej, podniesione okoliczności uzasadniają przyjęcie, że składowanie powyższych odpadów w miejscowości Skarżysko-Kamienna było składowaniem w miejscu do tego przeznaczonym i nie uzasadniało nałożenia opłat w podwyższonej wysokości. Skarżąca podniosła, że rekultywacja na składowisku była prowadzona za pełną wiedzą i zgodą organów administracji publicznej, w tym organów powołanych do nadzoru przestrzegania przepisów dotyczących ochrony środowiska. Skarżąca zatem w zaufaniu do organów państwa prowadziła rekultywację i w związku z tym, nie może ponosić negatywnych konsekwencji swych działań. Skarżąca podkreśliła brak zastrzeżeń WIOŚ do sporządzonej dokumentacji zamknięcia i rekultywacji składowiska jak również nie wprowadzenie zakazu składowania odpadów o kodzie 19 12 12 na przedmiotowym składowisku. Nie bez znaczenia w ocenie skarżącej jest również fakt, że Starosta Skarżyski zezwolił Przedsiębiorstwu Wywozu Nieczystości Stałych "B." na wykorzystanie do celów rekultywacji jako materiału do ukształtowania skarp i pokrycia składowiska odpadu powstałego w wyniku działań typu R-14, polegających na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, a ustawienie sita do segregacji odpadów na składowisku nastąpiło za zgodą Prezydenta Miasta Skarżysko-Kamienna, który w tym celu udostępnił Spółce grunt. Uchylając zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Sąd I instancji wskazał, że wymagania dotyczące lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia składowiska odpadów w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. określały przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. Rozporządzenie to w sposób istotny zostało zmienione z dniem 28 marca 2009 r. na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lutego 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz.U. Nr 39, poz. 320). Przepis § 17 przed wprowadzoną nowelizacją stanowił, że w procesie zamknięcia składowiska odpadów lub jego części wykonuje się prace rekultywacyjne w sposób zabezpieczający składowisko odpadów przed jego szkodliwym oddziaływaniem na wody powierzchniowe i podziemne oraz powietrze, integrujący obszar składowiska odpadów z otaczającym środowiskiem oraz umożliwiający obserwację wpływu składowiska odpadów na środowisko. Niewątpliwie tak sformułowana norma prawna nie definiowała pojęcia rekultywacji i wyłącznie ogólnie wskazywała w jaki sposób należy prowadzić prace rekultywacyjne, bez sprecyzowania rodzaju materiałów, które mogły być w tym procesie wykorzystane. Po wprowadzeniu zmiany, tj. od dnia 28 marca 2009 r. w § 17 przewidziano, że rekultywację wykonuje się zgodnie z harmonogramem działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów, określonym w zezwoleniu na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części. Ma to nastąpić w sposób zabezpieczający składowisko odpadów przed jego szkodliwym oddziaływaniem na wody powierzchniowe i podziemne oraz powietrze, integrującą obszar składowiska odpadów z otaczającym środowiskiem oraz umożliwiającą obserwację wpływu składowiska odpadów na środowisko, stosując materiały niebędące odpadami lub odpady, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. Nr 49, poz. 356). Oznacza to, że po nowelizacji w § 17 rozporządzenia został wprowadzony wymóg wykonywania rekultywacji na podstawie harmonogramu działań i przy stosowaniu materiałów niebędących odpadami lub odpadami, których katalog został określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwienia odpadów poza instalacjami i urządzeniami na które powołał się organ wskazując, że nie pozwalało ono na dalsze wykorzystywanie odpadów poza określonymi w załączniku Nr 1 odpadami, weszło w życie z dniem 27 marca 2006 r. Zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenie określiło rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R-14 i R-15, wymienionych w załączniku nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. W § 2 stwierdzono, że rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesie odzysku R-14 inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia. W ocenie Sądu, mimo że regulacja, w której ustawodawca wprost wyartykułował w jaki sposób i przy użyciu jakich materiałów należy prowadzić rekultywację zaczęła obowiązywać od 28 marca 2009 r. to nie zmienia to faktu, że z chwilą wejścia w życie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r., tj. od dnia 27 marca 2006 r. został faktycznie stworzony katalog odpadów, które mogły być stosowane w ramach rekultywacji składowiska. Istotne jest to, że odpady o kodzie 19 12 12 w powołanym załączniku nie zostały uwzględnione. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że z dniem wejścia w życie powyższego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r., tj. od dnia 27 marca 2006 r. prowadzenie rekultywacji składowiska przy zastosowaniu odpadów o kodzie 19 12 12 było niedopuszczalne. Skarżąca Spółka nie kwestionuje faktu, że właśnie ten rodzaj odpadu był składowany na czaszy składowiska, jak również był wykorzystywany do niwelacji wierzchowiny składowiska. Nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości, czy do dnia wejścia w życie rozporządzenia z 21 marca 2006 r. na składowisku prowadzona była rekultywacja, i czy było możliwe prowadzenie działań związanych z rekultywacją przy użyciu odpadów o kodzie 19 12 12, w rozumieniu § 17 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 26 lutego 2009 r. Samo stwierdzenie, że MUK nie prowadził rekultywacji, co potwierdzają protokoły WIOŚ z kontroli przeprowadzonej w dniu 9, 13 i 19 czerwca 2006 r. jest niewystarczające, gdyż z protokołów nie wynika, co należy rozumieć pod pojęciem rekultywacji, a ta kwestia pozostała również poza rozważaniami zarówno organu I jak i II instancji. Nie wiadomo więc jakich działań w ramach rekultywacji podmiot zobowiązany do zamknięcia składowiska nie wykonał. Powyższe ustalenia mają istotne znaczenie dla określenia podwyższonej opłaty, zwłaszcza, że skarżąca Spółka konsekwentnie utrzymuje, że począwszy od dnia 1 stycznia 2006 r. rozpoczęła się faza biologiczna likwidacji składowiska polegająca na kształtowaniu czaszy i zboczy wysypiska. Obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie więc wyjaśnienie tych kwestii. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zarzucając naruszenie przepisów postępowania – to jest obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że organy nie wyjaśniły i nie oceniły wszystkich okoliczności potrzebnych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W szczególności dotyczy to braku wyjaśnienia czy do dnia wejścia w życie rozporządzenia z dnia 21 marca 2006 r. na składowisku prowadzona była rekultywacja i czy było możliwe prowadzenie działań związanych z rekultywacją przy użyciu odpadów o kodzie 19 12 12 w rozumieniu § 17 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r., podczas gdy protokoły kontroli jednoznacznie wskazywały na brak prowadzenia rekultywacji w ogóle. Kolegium zarzuciło również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wskazaniu konieczności wyjaśnienia pojęcia rekultywacji, przed wejściem w życie rozporządzenia z 21 marca 2006 r., podczas gdy jest to pojęcie prawne zdefiniowane w art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a uszczegółowione w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 18 grudnia 2003 r. Strona podniosła również zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez obrazę art. 288 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez błędne zastosowanie polegające na jego pominięciu, podczas gdy przepis ten dawał podstawę do wymierzenia opłaty na podstawie wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, w przedmiotowej skardze kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej podniósł zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 288 ustawy – Prawo ochrony środowiska polegający na jego pominięciu, lecz nie powołał określonej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który liczy trzy ustępy jak i podzielony jest jeszcze na punkty. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołuje się na art. 288 ust. 1 pkt 1 i 2 tejże ustawy bez jednak odpowiedniej korelacji w tym zakresie z zarzutem kasacyjnym, ponieważ nie powołano w tym zarzucie kasacyjnym naruszenia art. 293 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), bez którego przepis art. 288 nie może być zastosowany w tej sprawie. Po drugie, podstawowy zarzut kasacyjny dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cyt. ustawy p.p.s.a. z powodu przyjęcia przez ten Sąd założenia, że właściwe organy nie oceniły wszystkich okoliczności koniecznych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie, jak i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W szczególności dotyczy to niewyjaśnienia przez właściwe organy czy do dnia wejścia w życie rozporządzenia z dnia 21 marca 2006 r. na składowisku prowadzona była rekultywacja i czy było możliwe prowadzenie działań związanych z rekultywacją przy użyciu odpadów o kodzie 19 12 12, w rozumieniu § 17 cyt. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. Natomiast zdaniem strony skarżącej zebrany w sprawie materiał dowodowy, tj. protokoły z kontroli WIOŚ przeprowadzonych w dniach 9, 13 i 19 czerwca 2006 r. jednoznacznie wskazywały na nieprowadzenie rekultywacji w ogóle. Ponadto podniesiono także dodatkowy zarzut kasacyjny w tym zakresie dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu nakazania organowi II instancji konieczności wyjaśnienia pojęcia prawnego rekultywacji przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. Nr 49, poz. 356). Natomiast pojęcie to jest kategorią prawną – zdaniem strony skarżącej – zdefiniowaną w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) a uszczegółowioną w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. (znak: [...]). Jednak oba powyższe zarzuty kasacyjne są całkowicie chybione. Należy stwierdzić, że do rekultywacji danego składowiska odpadów jako instalacji nie mają zastosowania odpowiednie przepisy dotyczące rekultywacji gruntów, czyli w ówczesnym stanie prawnym był to art. 106 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.) czy też przepisy rozdziału V cyt. wyżej ustawy z dnia 3 lutego 2005 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Oczywiście nie oznacza to, że na podmiocie zarządzającym składowiskiem odpadów nie spoczywa równolegle obowiązek realizacji rekultywacji gruntów zdegradowanych w związku z eksploatacją składowiska. Ponadto decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. o zamknięciu z dniem 31 grudnia 2005 r. danego składowiska odpadów nie określa precyzyjnie jakie działania w związku z rekultywacją składowiska powinny być prowadzone, ograniczając się tylko do dwóch ogólnych nakazów w tym zakresie. Ponadto użycie odpadów dla celu rekultywacji byłoby odzyskiem, a nie składowaniem i z tego tytułu nie mogłyby być ponoszone opłaty podwyższone w rozumieniu dyspozycji art. 288 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 293 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy – Prawo ochrony środowiska. Natomiast na odzysk odpadów wymagana jest zgoda, czyli decyzja o zamknięciu składowiska odpadów nie może tej kwestii rozstrzygnąć. Dlatego też każda decyzja ostateczna wyrażająca zgodę na odzysk przedmiotowych odpadów powinna precyzyjnie określić jakich odpadów dotyczy, jak i na jakie działania w ramach odzysku te odpady mogą być wykorzystane. Ponadto jeśli Wojewoda nie ustalił w osnowie i uzasadnieniu swojej decyzji ostatecznej precyzyjnych w tym zakresie wymagań dotyczących rekultywacji danego składowiska odpadów, to zobowiązany do tego podmiot mógł ją wówczas prowadzić metodami zgodnymi z prawem, czyli zgodnie z decyzją Starosty Skarżyskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. (Nr [...]), która pkt III osnowy tej decyzji stanowi o zezwoleniu Przedsiębiorstwu Wywozu Nieczystości Stałych "B." Sp. z o.o. w R., ul. [...], Zakład D., ul. [...] na prowadzenie odzysku odpadów w Zakładzie D. w S. ul. [...]. Była to więc zgoda na odzysk odpadów, tj. odzysk minerałów (piasku i kamieni), które powstają z mechanicznej obróbki odpadów również na urządzeniu "Sito", które zlokalizowano na zamkniętym składowisku odpadów "A." w Skarżysku-Kamiennej. Tego rodzaju odpad miał zostać wykorzystany jako materiał do ukształtowania skarp, pokrycia składowiska warstwą żwirowo-piaskową o grubości około 20 cm. Ponadto odpady powstałe po wstępnym przesiewie miały być przekazywane do dalszej obróbki na linii produkcji paliwa alternatywnego w Zakładzie przy ul. Legionów 122. Natomiast dla realizacji powyższego celu Spółka "B." na podstawie umowy z dnia 2 stycznia 2006 r. wydzierżawiła część nieruchomości przy ul. [...] w Skarżysku-Kamiennej stanowiącej wysypisko "A." o powierzchni 450 m2 pod mechaniczne urządzenie do obróbki odpadów "Sito", na którym ma być realizowany odzysk minerałów (piasku, kamieni), następnie wykorzystywanych jako materiał do kształtowania skarp i pokrycia składowiska warstwą żwirowo-piaskową. W odniesieniu do wykorzystywania w ramach ewentualnej rekultywacji przedmiotowego – zamkniętego składowiska odpadów, odpadu o kodzie 19 12 12 należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotowe rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwienia odpadów poza instalacjami i urządzeniami, które nie zezwalało na dalsze wykorzystywanie odpadów poza określonymi w załączniku nr 1 odpadami, weszło w życie dopiero z dniem 27 marca 2006 r. Zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenie określiło rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R-14 i R-15, wymienionych w załączniku nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Natomiast w § 2 stanowiło, że rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesie odzysku R-14 oraz inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części są określone w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia. Ponadto, co zasadnie Sąd I instancji orzekł, chociaż nowe unormowanie, w którym ustawodawca precyzyjnie określił w jaki sposób i przy użyciu jakich materiałów należy prowadzić rekultywację zaczęło obowiązywać od 28 marca 2009 r. to jednak już z dniem wejścia w życie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r., tj. od dnia 27 marca 2006 r. został faktycznie opracowany katalog odpadów, które mogły być stosowane w ramach rekultywacji składowiska. Natomiast odpady o kodzie 19 12 12 w powołanym załączniku nie zostały uwzględnione. Dlatego też nie budzi wątpliwości, że z dniem wejścia w życie powyższego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. czyli od dnia 27 marca 2006 r. prowadzenie rekultywacji składowiska przy zastosowaniu odpadów o kodzie 19 12 12 było niedopuszczalne. Natomiast nałożenie przedmiotowej opłaty podwyższonej przez Marszałka Województwa Świętokrzyskiego decyzją z dnia 26 stycznia 2009 r. objęto okres I półrocza 2006 r., w sytuacji gdy przedmiotowe rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. weszło w życie dopiero 27 marca 2006 r., a nie 1 stycznia 2006 r. Ponadto, co zasadnie Sąd I instancji orzekł, właściwe organy nie ustaliły także w przyjętym stanie faktycznym tej sprawy, czy do dnia wejścia w życie przedmiotowego rozporządzenia z dnia 21 marca 2006 r. na składowisku prowadzona była w istocie rekultywacja. Dotyczy to możliwości prowadzenia działań związanych z rekultywacją przy użyciu odpadów o kodzie 19 12 12 , w świetle § 17 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 26 lutego 2009 r. Natomiast stwierdzenie, że A. Sp. z o.o. nie prowadziło rekultywacji, co mają potwierdzać protokoły WIOŚ z kontroli przeprowadzonej w dniach 9, 13 i 19 czerwca 2006 r. jest niewystarczające, gdyż z protokołów nie wynika, co należy rozumieć pod pojęciem rekultywacji. Ponadto co podniesiono wyżej ta kwestia nie została wyjaśniona przez organy I jak i II instancji, w tym także których działań w ramach rekultywacji podmiot zobowiązany do zamknięcia składowiska nie wykonał. Powyższe ustalenia faktyczne są kluczowe dla ustalenia i wymierzenia podwyższonej opłaty, tym bardziej że A. Spółka z o.o. stwierdza, iż od dnia 1 stycznia 2006 r. rozpoczęła się faza biologiczna likwidacji składowiska, która polega na kształtowaniu czaszy i zbocza wysypiska. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.