II OSK 1982/13

Dnia 21 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dla powiatu [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 32/13 w sprawie ze skargi M. C.-G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dla powiatu [...] w K. w sprawie nr [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 32/13 w sprawie ze skargi M. C.-G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. w sprawie znak: [...] w pkt I. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie znak: [...] w terminie 1 miesiąca; w pkt II. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. grzywnę w kwocie 5000 zł (pięć tysięcy złotych); w pkt IV. zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. na rzecz skarżącej M. C.-G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że M.C.-G. pismem z dnia [...]stycznia 2013r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. w sprawie znak: [...], dotyczącej legalizacji budynku mieszkalno-handlowego położonego na działce nr [...] w S. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, polegającą na niewydaniu w wymaganym terminie aktu administracyjnego. Skarżąca wniosła o zobowiązanie skarżonego organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie go do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, jakie czynności procesowe podejmowała w trakcie postępowania administracyjnego podkreślając, że przedmiotowy budynek nie spełnia warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nadto iż organ naruszył w sposób rażący termin do załatwienia sprawy z kpa oraz zasadę zaufania do organów administracji z art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się do kwestii terminowości wydania aktu, wnosząc jedynie o odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania trybu zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za zasadną wskazał, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. naruszył przepisy prawa pozostając w bezczynności. Sąd I instancji zaznaczył, że z akt administracyjnych wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte postanowieniem z dnia 31 marca 2011r., a zatem do dnia złożenia skargi upłynęło 2 lata, stąd terminy z art. 35 § 3 kpa zostały rażąco przekroczone, a nadto organ do dnia wydania wyroku przez Sąd (od wszczęcia upłynęło już 2 lata i 2 miesiące) nie rozstrzygnął sprawy poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego. Organ nie ustosunkował się w żaden konkretny sposób do kwestii terminowości. Sąd I instancji wskazał, że podnoszone przez organ na rozprawie kwestie, że podejmuje czynności, a zatem nie jest bezczynny są w świetle opisanej przewłoce, zupełnie gołosłowne. Dotyczy to także podniesionej na rozprawie okoliczności, iż w lutym 2013r. (a więc po 2 latach od wszczęcia postępowania, a po wniesieniu skargi) organ zobowiązał inwestora do dostarczenia inwentaryzacji budynku, wyznaczając termin dopiero do czerwca 2013r. Sąd I instancji stwierdził, że analizując akta postępowania administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia jakichkolwiek okoliczności umniejszających winę organu, gdyż postępowanie w sprawie było zawieszone na okres około 2 miesięcy (organ wyższego rzędu nie uznał zresztą podstaw zawieszenia za prawidłowe), a toczące się incydentalne sprawy przed sądem administracyjnym, czy ewentualnie przed innymi organami administracyjnymi nie uzasadniały spoczywania sprawy, czy też nie uniemożliwiały rozpoznania wniosków skarżącej bezzwłocznie. W ocenie Sądu I instancji, brak było po stronie organu podstaw do wydłużania okresu prowadzenia postępowania administracyjnego o takie okresy, gdyż po pierwsze nie wstrzymuje to całkowicie postępowania i umożliwia podejmowanie koniecznych czynności dowodowych, poprzez chociażby posługiwanie się kserokopiami czy odpisami akt sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że jednocześnie wobec opisanego powyżej znacznego upływu czasu od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, a nadto braku jakichkolwiek okoliczności usprawiedliwiających tak znaczną przewłokę, oznaczającym uporczywość w nierozpoznaniu sprawy i wydaniu aktu kończącego postępowanie, należało stwierdzić, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i związku z tym w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., wymierzono organowi grzywnę. Sąd I instancji zaznaczył, że orzeczenie sądu w przedmiocie wymierzenia grzywny ma charakter uznaniowy, a zatem sąd zobligowany jest do rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w szczególności zaś czy grzywna spełni swoje funkcje, jak duże było przekroczenie terminy i jakie były przyczyny przewłoki. Sąd I instancji wskazał dodatkowo, że skarżony organ nie udzielił w odpowiedzi na skargę czy na rozprawie jakichkolwiek wyjaśnień mogących wpłynąć na uznanie zmniejszenia winy organu. Zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2012 r. (M.P. poz. 89), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2012 r. wyniosło 3521,67 zł. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że górna granica grzywny, jaką sąd może wymierzyć w niniejszej sprawie, wynosi 35.216,70 zł. Zdaniem Sądu I instancji za odpowiednią do naruszenia przepisów przez skarżony organ, stopnia zawinienia organu oraz całokształtu okoliczności sprawy, należy uznać grzywnę w wysokości 5.000 zł, a więc niższej niż 1/7 maksymalnej kwoty ustawowej. Grzywna we wskazanej wysokości w ocenie Sądu I instancji, spełnia zarówno funkcję represyjną, jak i prewencyjną. Zdaniem Sądu I instancji niezasadne jest przy tym twierdzenie organu zawarte w odpowiedzi na skargę, iż skarżąca nie wyczerpała trybu zaskarżenia z powodu złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego rzędu (art. 37 kpa) w dniu 28 stycznia 2013r., a więc jeden dzień przed wniesieniem skargi na bezczynność. W ocenie Sądu I instancji zarzut ten jest niesłuszny, ponieważ art. 52 § 1 p.p.s.a. wprowadza jedynie wymóg wniesienia takiego środka zaskarżenia, czemu skarżąca uczyniła w pełni zadość. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł organ i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, że samo wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, które nastąpiło jeden dzień przed wniesieniem skargi na bezczynność, jest wystarczające dla uznania, że skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, w sytuacji gdy warunkiem dopuszczalności skargi jest wyczerpanie toku instancji, w tym przypadku uzyskanie stanowiska organu wyższego rzędu lub przynajmniej upływ jednego miesiąca od złożenia zażalenia przewidzianego ustawą na jego rozpatrzenie, co doprowadziło do merytorycznego rozpoznania skargi, pomimo iż skarga winna ulec odrzuceniu. W przypadku uznania skargi na bezczynność organu za dopuszczalną zarzucono naruszenie: - art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy naruszenie nie było oczywiste, bowiem organ podejmował działania zmierzające do załatwienia sprawy, w szczególności w dniu orzekania przez Sąd biegł termin wyznaczony w postanowieniu organu do przedłożenia przez zobowiązanego dokumentów, co sprawiło, że organ nie mógł wydać aktu kończącego postępowanie oraz art. 133 p.p.s.a. przez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu sprawy. - art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi z urzędu grzywny w wysokości 5000 zł, bez uwzględnienia wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy i podniesionych na rozprawie, co wpłynęło na ocenę podstaw do wymierzenia grzywny. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz odrzucenie skargi, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie na podstawie art. 37 kpa, na jeden dzień przed wniesieniem skargi na bezczynność do WSA, jest wystarczające dla spełnienia warunków określonych w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., sprzeciwia się powyższej interpretacji. Trudno bowiem przyjąć realną możliwość zajęcia w ciągu jednego dnia stanowiska przez organ wyższego rzędu co do zażalenia, tym bardziej, iż z ustawy wynika miesięczny termin do jego załatwienia. Zajęcie stanowiska przez organ nadzorczy i wyznaczenie ewentualnego terminu do załatwienia sprawy może doprowadzić do sytuacji, w której nie jest konieczne uruchamianie postępowania sądowego. Dlatego też organ podnosi, że wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne po wyczerpaniu środków zaskarżenia, do których należy zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W ocenie organu można uznać, ze doszło do wyczerpania środków zaskarżenia dopiero po upływie miesiąca, gdyż w takim terminie organ wyższego stopnia zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. winien zająć stanowisko. Ponadto organ wskazał, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, gdyż w okresie od marca 2011 r. do czerwca 2011 r. organ podejmował działania zmierzające do załatwienia sprawy gromadząc materiał dowodowy z uwzględnieniem przedkładanych licznie przez strony pism, wniosków i żądań oraz przeprowadzając oględziny. Wskazano, że chociaż dopiero w lutym 2013 r. organ podjął dalsze niezbędne czynności tj. zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów na podstawie których możliwe będzie rozstrzygniecie sprawy, a także zbierał pozostały materiał dowodowy, jednakże na dzień orzekania w sprawie bezczynności, nie pozostawał bezczynny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U.z 2002r, Nr 150, poz.1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów. W pierwszej kolejności, należy podkreślić, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W myśl aktualnie obowiązujących przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki wraz ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 37 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 149§1 p.p.s.a. w oparciu, o który Sąd orzeka w sprawach na bezczynność, zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały charakteru rażącego. Dla uznania bezczynności organu odwoławczego niezbędnym jest pozytywne ustalenie, że organ ten w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa nie wydał decyzji. W przedmiotowej sprawie ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, są właściwe. Przede wszystkim ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte postanowieniem z dnia 31 marca 2011 r. a więc do dnia złożenia skargi upłynęło prawie 2 lata, co więcej do dnia orzekania przez Sąd I instancji bezczynność organu nie została przerwana przez wydanie stosownego aktu administracyjnego w sprawie. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie zostało oparte na materiale zgromadzonym w aktach sprawy i jest właściwe. Nie można bowiem przyjąć, że niewydanie aktu w sprawie, co więcej niepodjęcie przez prawie 2 lata czynności zmierzającej do zakończenia sprawy przed organem może być postrzegane jako działanie czynne i nierażące. Skarżący kasacyjnie organ sam przyznaje, że dopiero w lutym 2013 r. podjął dalsze niezbędne czynności tj. zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów na podstawie, których możliwe będzie rozstrzygnięcie sprawy, a także zbierał pozostały materiał dowodowy. Organ zakwestionował okoliczność, iż w sprawie wyczerpane zostały środki zaskarżenia przysługujące stronie w postępowaniu administracyjnym, ze względu na to, że samo wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie nastąpiło jeden dzień przed wniesieniem skargi na bezczynność. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże termin do wniesienia skargi z zaskarżeniem określonych aktów i czynności. Artykuł 53 § 1 tej ustawy wprowadza termin do wniesienia skargi na rozstrzygnięcia (decyzje, postanowienia i inne akty), które są doręczane stronie, natomiast art. 53 § 2 określa terminy do wniesienia skargi w odniesieniu do aktów i czynności, których zaskarżenie do sądu administracyjnego ustawa uzależnia od uprzedniego wezwania na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 p.p.s.a). Termin do wniesienia skargi jest powiązany z aktem lub czynnością, które strona zaskarża do sądu administracyjnego, ponieważ celem wprowadzenia terminu jest ustabilizowanie sytuacji prawnej, której dotyczy akt lub czynność, przez przesądzenie, że stały się one ostateczne. Bezczynność organu z kolei stwarza stan, w którym wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczone terminem. Jedynym – w takim przypadku -warunkiem wniesienia skargi, który obowiązana jest spełnić strona, jest uprzednie wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 kpa, które w niniejszej sprawie miało miejsce. Powyższe oznacza, że terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 685/10). Tym samym uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał właściwej interpretacji art. 52 oraz 53 p.p.s.a. przyjmując, że w przypadku skargi na bezczynność organu, strona jest zobowiązana jedynie do wniesienia środka zaskarżenia w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego rzędu, czemu skarżąca uczyniła zadość. Nie ma znaczenia przy tym, czy skarżąca wzywając organ "pozostawiła mu czas na odpowiedź". Nie można bowiem przyjąć, że strona ma obowiązek udzielić "dodatkowego" terminu na podjęcie czynności przez organ, kiedy złoży zażalenie w trybie art. 37§1 kpa. lub zamierza złożyć skargę na bezczynność. Organ narusza prawo pozostając w bezczynności na długo przed dokonaniem ww. czynności przez stronę. Oceny dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może zmienić fakt, iż w lutym 2013r. organ zobowiązał inwestora do dostarczenia inwentaryzacji budynku. Czynność ta nie zakończyła postępowania w sprawie, została ponadto dokonana po 2 latach od wszczęcia postępowania administracyjnego. Identycznie należy ocenić okoliczność zawieszenia postępowania oraz fakt pozostawania akt poza organem w związku ze złożoną skargą na postanowienie w przedmiocie zawieszenia. Postanowienie o zawieszeniu postępowania, wydane dnia 6 czerwca 2011r. zostało uchylone postanowieniem z dnia 29 lipca 2011r. Co najmniej od rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie było więc możliwe wstrzymywanie się z podejmowaniem czynności. Fakt uchylenia rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania nie pozwalał organowi I instancji na wstrzymywanie się z czynnościami, stan zawieszenia nie istniał, podejmowanie działania w sytuacji pozostawania akt w sądzie było możliwe na podstawie uprzednio sporządzonych kopii. W oparciu o kopie akt organ administracji winien był również działać, w sytuacji przekazania akt do sądu w związku ze skargą na bezczynność Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 2, a także art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 kpa z powodów, o których mowa wyżej. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.