II OSK 1993/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1488/14 w sprawie ze skargi I. M. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1488/14 (dalej wyrok z 14 maja 2015 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA albo sąd I instancji) uchylił zaskarżone postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej PWINB) z dnia [...] września 2014 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] września 2014 r.), wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli (dalej PINB) nakazał I. M. (dalej zobowiązana) rozbiórkę murowanej altany wybudowanej na działce nr ewid. [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją PWINB z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]. W dniu 6 marca 2013 r. PINB wystosował do zobowiązanej upomnienie, wzywając ją do niezwłocznego wykonania obowiązku, pod rygorem przystąpienia do egzekucji. Z powodu niewywiązania się z powyższych obowiązków PINB wystawił w dniu [...] lipca 2014 r. tytuł wykonawczy, a postanowieniem z tego samego dnia o nr [...] nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 9 224,19 zł oraz zobowiązał ją do uiszczenia opłaty egzekucyjnej w kwocie 68 zł. W zażaleniu na to postanowienie zobowiązana wskazała, że zrzekła się własności altany na rzecz Rodzinnego Ogrodu Działkowego, a przez to utraciła tytuł prawny do nieruchomości zabudowanej altaną. W dniu 22 maja 2014 r. działkę przydzielono w użytkowanie W. M., którego przyjęto również w poczet członków Ogrodu. O okolicznościach tych zobowiązana informowała organ nadzoru budowlanego, a pomimo tego nałożono na nią grzywnę w celu przymuszenia. Postanowieniem z [...] września 2014 r. PWINB utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 4 i 5, art. 122 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej u.p.e.a.). W ocenie PWINB, powołane w zażaleniu okoliczności nie miały wpływu na ocenę prawidłowości podjętego przez PINB rozstrzygnięcia. Decyzja o nakazie rozbiórki jest ostateczna, a w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tym, że zobowiązana zbyła własność altany działkowej. Dlatego wobec niewykonania obowiązku z niej wynikającego zasadnie wymierzono grzywnę w celu przymuszenia, której wysokość obliczono zgodnie z dyspozycją art. 121 § 5 u.p.e.a. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się zobowiązana wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której podtrzymała stanowisko, że zrzekła się własności altany i utraciła tytuł prawny do władania nieruchomością, na której jest ona wybudowana. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Uzasadniając wydany wyrok, sąd I instancji zwrócił uwagę, że PWINB nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki i nie odniósł się do zarzutów zawartych w zażaleniu. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że aktualny właściciel altany i użytkownik działki W. M. z chwilą nabycia nieruchomości przejął obiekt ze wszystkimi jego obciążeniami w stosunku do obowiązujących przepisów, w tym również do obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Następca prawny inwestora, uzyskując prawo własności obiektu, wchodzi w prawa i obowiązki wiążące się z tym obiektem - do niego kierowane są wszelkie rozstrzygnięcia. Zatem PINB jeszcze przed wystawieniem tytułu wykonawczego miał wiedzę o przekształceniach podmiotowych w stosunku do nieruchomości, na której znajduje się obiekt objęty nakazem rozbiórki. Z uwagi na alternatywne wyliczenie w art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.), inwestora właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, nie jest wykluczone, że egzekucja może toczyć się dalej przeciwko dotychczasowemu właścicielowi. Pozostaje to jednak dopuszczalne tylko wówczas, gdy dotychczasowy właściciel jest nadal posiadaczem i zarządcą nieruchomości. Nie znajduje racjonalnego uzasadnienia stanowisko organów, że nakaz rozbiórki skierowany do inwestora, który zrealizował obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej i był adresatem decyzji o nakazie rozbiórki, przesądza o tym, że postępowanie egzekucyjne musi toczyć się wobec takiego inwestora. W sytuacji, gdy decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego skierowano do inwestora, który nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, organ egzekucyjny powinien rozważyć możliwość zainicjowania czynności procesowych zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji i uzyskania nakazu rozbiórki w stosunku do podmiotu mającego tytuł prawny do nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy ten organ jest również organem rzeczowo właściwym do zainicjowania takiego postępowania. Okoliczność, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, nie zwalnia tego organu od obowiązku podejmowania wszystkich czynności zmierzających do realnego wyegzekwowania obowiązku. Organ przyjął, że istnieją prawne możliwości realizacji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, nie wyjaśniając zarzutów skarżącej odnośnie rezygnacji z prawa własności do działki, na której znajduje się kontrolowany obiekt. Organ nie ustalił, na jakiej podstawie bez zgody właściciela nieruchomości dopuszczalne byłoby podejmowanie przez skarżącą działań skierowanych do obiektu znajdującego się na tej nieruchomości i czy tego rodzaju "utrudnienia" w wykonaniu obowiązku można wyeliminować bez zgody właściciela nieruchomości. Prowadzenie postępowania egzekucyjnego przeciwko skarżącej, z pominięciem treści art. 28a u.p.e.a., a także bez wyjaśnienia czy jest w stanie w świetle uwarunkowań prawnych zrealizować obowiązek, jest przedwczesne. Tym samym organy naruszyły art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postępowania wskazuje, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów zażalenia oraz nie dokonał ich oceny w aspekcie obowiązujących przepisów prawa, a w konsekwencji wpływu na wynik sprawy. Skarga kasacyjna została w niniejszej sprawie wniesiona pismem z 2 lipca 2015 r. przez PWINB, reprezentowanego przez radcę prawnego, który zaskarżył w całości wyrok z 14 maja 2015 r., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., przez wadliwą kontrolę zgodności z prawem ostatecznego postanowienia z [...] września 2014 r., skutkującą orzeczeniem poza granicami sprawy wyznaczonej zaskarżonym postanowieniem i objęciem kontrolą sądowoadministracyjną ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2010 r., która jest podstawą prowadzenia egzekucji wobec skarżącej, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który pozbawia organ informacji o powodach uwzględnienia skargi, niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa oraz bez wskazania okoliczności faktycznych przyjętego stanowiska, a także zawarcie wskazań co do dalszego postępowania, które zmierzają do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2010 r., która nie jest objęta kontrolą sądowoadministracyjną, ani nie została wydana w granicach sprawy wyznaczonej zaskarżonym aktem, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28a i art. 29 § 1 u.p.e.a., przez uznanie, że w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem naruszono w/w przepisy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany był sformułowanymi w skardze kasacyjnej podstawami, które nie okazały się jednak zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez sąd I instancji, w tym przede wszystkim odnośnie okoliczności utraty przez zobowiązaną prawa własności, działki na której znajduje się przeznaczona do rozbiórki altana, co nastąpiło dnia 27 kwietnia 2013 r. Działka wraz z altaną przydzielona została 22 maja 2014 r. w użytkowanie W. M. Z kolei tytuł wykonawczy wraz z postanowieniem o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia doręczone zostały zobowiązanej 31 lipca 2014 r. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 28a u.p.e.a. Prowadzenie postępowania egzekucyjnego przeciwko zobowiązanej z pominięciem zastosowania tej regulacji, w tym bez wyjaśnienia czy jest ona w stanie, w zmienionych uwarunkowaniach prawnych, zrealizować nałożony na nią obowiązek, było bowiem przedwczesne. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pogląd, zgodnie z którym, gdy obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciąża inwestora, nie będącego właścicielem działki, na której obiekt ten jest posadowiony, późniejsza zmiana właściciela nieruchomości nie powoduje przejścia obowiązku rozbiórki na nowego jej właściciela. W niniejszej sprawie pogląd ten nie znajdował zastosowania. Jak zostało to bowiem ustalone przez sąd I instancji, skarżąca zrzekła się prawa własności działki, na której znajduje się podlegający rozbiórce obiekt budowlany, tracąc tym samym tytuł prawny do władania nieruchomością. Skarżąca nie jest posiadaczem ani zarządcą obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce. Okoliczności tej nie zmienia przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej § 65 pkt 2 Statutu Polskiego Związku Działkowców, który stanowi o użytkowniku działki. Irena Madej takim użytkowaniem nie jest. Dostrzegając powyżej wskazaną zmianę o charakterze podmiotowym, sąd I instancji nie wykroczył poza granice rozpatrywanej sprawy. Poddając kontroli sądowej postanowienie, na podstawie którego nałożona została na skarżącą grzywna w celu przymuszenia, obowiązkiem WSA było poddanie weryfikacji tego czy środek egzekucyjny został skierowany do podmiotu, który powinien występować w roli zobowiązanego. Sąd nie mógł ograniczyć się w tym zakresie jedynie do oceny elementów formalnych postanowienia z [...] września 2014 r. Jednym z jego podstawowych elementów jest wskazanie adresata, wobec którego zastosowany został środek egzekucyjny. Stwierdzając zaistniałe w sprawie zmiany podmiotowe, WSA nie zanegował samego obowiązku nałożonego decyzją z [...] czerwca 2010 r., ani też nie wypowiedział się co do tego, czy został on ustalony w sposób zgodny z prawem. Przechodząc do oceny drugiego zarzutu kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził w sporządzonym uzasadnieniu wyroku z 14 maja 2015 r. takich uchybień, które pozbawiałyby organ administracji publicznej informacji o powodach uwzględnienia skargi oraz podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wyjaśnił dokładnie, że powodem uchylenia postanowienia z [...] września 2014 r. było naruszenie przez PWINB art. 28a u.p.e.a. Polegało ono na braku dostrzeżenia zaistniałej zmiany podmiotowej po stronie biernego podmiotu postępowania egzekucyjnego oraz braku rozważenia czy ze względu na utratę prawa własności działki, na której posadowiona jest podlegająca rozbiórce altana, postępowanie egzekucyjne powinno być kontynuowane wobec zobowiązanej. WSA nakazał PWINB rozważenie, czy zobowiązana nie dysponując tytułem prawnym do działki, ma prawną możliwość realizacji nałożonego na nią obowiązku. Na uwzględnienie nie zasługiwał także trzeci spośród sformułowanych zarzutów kasacyjnych, który swoją treścią nawiązywał do dwóch wcześniejszych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Organy obu instancji, nie uwzględniając zaistniałej zmiany podmiotowej po stronie zobowiązanego, naruszyły zasady ogólne postępowania administracyjnego, wymienione w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co trafnie zostało stwierdzone przez sąd I instancji. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie, art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.