II OSK 1998/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant: starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielobranżowego Ogólnokrajowego Przedsiębiorstwa "E." sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 128/10 w sprawie ze skargi Wielobranżowego Ogólnokrajowego Przedsiębiorstwa "E." sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do usunięcia odpadów z miejsca nie przeznaczonego do składowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Wielobranżowego Ogólnokrajowego Przedsiębiorstwa "Ekopol" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 listopada 2009 roku, Nr SKO. 3402/2009 w przedmiocie zobowiązania do usunięcia odpadów z miejsca nie przeznaczonego do ich składowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło i przekazało do ponownego rozpoznania decyzję Prezydenta Miasta Zgierza w przedmiocie zobowiązania skarżącej spółki jako posiadacza odpadów, do ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Usunięcie tychże odpadów miało nastąpić w drodze przekazania ich do odzysku i/lub unieszkodliwienia podmiotom, legitymującym się aktualnym zezwoleniem właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania tymi odpadami, w terminie do dnia 10 sierpnia 2009 r. Od decyzji Prezydenta Miasta Zgierza spółka wniosła odwołanie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust.1, ust. 3, ust. 13, ust. 16, art. 33 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm., zwanej dalej ustawą o odpadach) oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 81 k.p.a. W odwołaniu pokreślono, że spółka nie jest posiadaczem odpadów, jak również odpady te nie są składowane lub magazynowane na wskazanym terenie. Ponadto organ I instancji nie zawiadomił spółki o przeprowadzeniu oględzin terenu i nie wskazał o jakie odpady chodzi. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności i wymagane jest uzupełnienie postępowania zgodnie z wymogami, wynikającymi z art. 7 i 77 k.p.a. Zatem uzasadnione jest uchylenie zaskarżonej decyzji celem zebrania pełnego materiału dowodowego i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy stwierdził również, że o ile ponownie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że odwołująca się spółka jest posiadaczem odpadów, będzie obowiązana do ich usunięcia. W skardze na powyższą decyzję skarżąca spółka wniosła o jej uchylenie i zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, iż słusznie organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone przez Prezydenta Miasta Zgierza postępowanie administracyjne naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Zatem konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Sąd podkreślił, iż zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by organ I instancji był związany poglądem prawnym, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że merytoryczne zarzuty, dotyczące wykładni i zastosowania poszczególnych przepisów ustawy o odpadach, jako przedwczesne nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Natomiast odnosząc się do zarzutu, związanego z wadliwym określeniem strony odwołującej się w komparycji orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wskazał, iż w sprawie poza sporem jest, że odwołanie (jedno) złożone zostało wyłącznie przez skarżącą spółkę. Jakkolwiek zatem istotnie określenie podmiotu odwołującego się w treści decyzji jest wadliwe to jednak nie budzi wątpliwości, iż przedmiotem rozpoznania przez Kolegium było odwołanie spółki. Jej prezes nie składał bowiem osobnego odwołania w imieniu własnym, nie mogło ono więc stać się przedmiotem badania przez organ odwoławczy. Dostrzegając zatem redakcyjną wadliwość komparycji zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż pozostaje ona bez wpływu na jej merytoryczną treść. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Wielobranżowe Ogólnokrajowe Przedsiębiorstwo "Ekopol" zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną wykładnię przez sąd administracyjny l instancji i niewłaściwe niezastosowanie tych przepisów w niniejszej sprawie. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. z uwzględnieniem art. 15 k.p.a., przez brak właściwego zastosowania tych przepisów w tej sprawie, które to uchybienia miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy stwierdzić, że całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej wynika to bowiem z tego, że w komparycji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 listopada 2009 r. Nr SKO.3402/2009 został określony jako jej adresat A.P. będący prezesem zarządu Spółki z o.o. "Ekopol", który wniósł odwołanie w imieniu tej Spółki, a nie została wskazana jako jej adresat sama spółka "Ekopol". Nie ulega wątpliwości, że jest to uchybienie, które powinno być dostrzeżone i ewentualnie usunięte przez SKO w Łodzi w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Nie jest to jednak uchybienie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc skutkujące uznaniem, że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie i stwierdzeniem nieważności decyzji. Jak bowiem Sąd I instancji prawidłowo stwierdził nie budzi wątpliwości, że w tej sprawie odwołanie zostało złożone tylko przez Spółkę "Ekopol", która była jedynym adresatem decyzji organu I instancji. Ponadto prezes zarządu tej Spółki nie składał odrębnego odwołania w imieniu własnym, lecz oczywiście w imieniu Spółki, zgodnie z zezwoleniem zawartym w jej Statucie, będącym w aktach sprawy administracyjnej. Po drugie, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. "z uwzględnieniem" art. 15 k.p.a. z powodu braku właściwego zastosowania powyższych przepisów w tej sprawie, gdyż te uchybienia "miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Wynika to z tego, że art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez SKO w Łodzi stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, jeżeli rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli stanu faktycznego ustalonego przez organ II instancji, pod kątem właściwego zastosowania przez ten organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z tego, że Sąd I instancji orzekł, iż w świetle dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., zalecenia organu odwoławczego wiążą organ I instancji tylko odnośnie obowiązku ustalenia okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Natomiast sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego odnośnie ustalenia tych okoliczności jak i oczywiście ocena dowodów należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Ponadto, organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygniecie sprawy przez organ I instancji jak i – co także Sąd I instancji trafnie podkreślił – organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Wbrew bowiem zarzutowi sformułowanemu w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w tej sprawie umożliwi organowi I instancji właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o odpadach. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.