II OSK 2013/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Michałowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2412/19 w sprawie ze skargi Gminy Michałowice na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 sierpnia 2019 r. nr 390/OPON/2019 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 marca 2020 r. VII SA/Wa 2412/19 oddalił skargę Gminy Michałowice na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 22 sierpnia 2019 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego z parkingiem naziemnym, dwoma pylonami reklamowymi i wiatą śmietnikową wraz z instalacjami wewnętrznymi i instalacjami uzbrojenia terenu na działkach nr [...], [...] i [...] w miejscowości [...], gm. Michałowice. W ocenie Sądu pierwszej instancji Gmina Michałowice, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym (gdyż nie miała interesu prawnego, pozwalającego na uznanie jej za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę), nie wykazała interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowe postanowienie. Sąd wskazał, że interesu prawnego nie można wywieść z faktu wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie nieważności umowy sprzedaży nieruchomości, na której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja, z uwagi na pominięcie ustawowego prawa pierwokupu przysługującego gminie. Dopiero prawomocny wyrok przesądzi o ważności tej umowy, dopóki sprawa jest zawisła, umowa jest nadal ważna. Wpadkowa kwestia dotycząca zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia A. Sp. z o.o. z siedzibą w J. w żadnej mierze nie ma wpływu na prawa lub obowiązku gminy. Skargę kasacyjną złożyła Gmina Michałowice, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania. Podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego, podczas gdy Gmina Michałowice jako strona postępowania administracyjnego była uprawniona do wniesienia skargi na postanowienie wydane w toku tego postępowania i posiadała interes prawny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) poprzez uznanie, że Gmina Michałowice nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę jako strona, gdyż nie miała interesu prawnego pozwalającego na uznanie jej za stronę, podczas gdy została uznana przez Starostę za stronę tego postępowania, a jej interes prawny wynika z prawa własności nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania inwestycji, jak również z faktu wystąpienia z pozwem o ustalenie nieważności umowy sprzedaży, co zmierza do wykazania, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. W uzasadnieniu wskazano, że Gmina została uznana za stronę postępowania przez organ I instancji (Starostę Pruszkowskiego), kierowano do niej pisma zarówno w toku postępowania przed tym organem, jak i w postępowaniu odwoławczym (w tym otrzymała zaskarżone do sądu administracyjnego postanowienie Wojewody). Zdaniem Gminy nie ma przy tym znaczenia, czy Starosta w sposób prawidłowy ustalił krąg stron postępowania, gdyż już samo traktowanie Gminy jako strony uprawnia ją do wniesienia skargi do sądu. Ponadto w ocenie skarżącej kasacyjnie nie ma znaczenia, iż sprawa przed sądem powszechnym o ustalenie nieważności umowy sprzedaży nieruchomości nie jest prawomocnie zakończona. Istotnym jest, że Gmina zainicjowała postępowanie w celu obrony przysługującego jej interesu prawnego i prawa własności, samo istnienie postępowania jest wystarczające do wykazania legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie, w której inwestor legitymuje się prawem własności, które może zostać uznane za niebyłe. Podniesiono również, że Gmina jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, co wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazano, że inwestor ograniczył obszar oddziaływania inwestycji do działek, na których planowane jest jej posadowienie, jednak wskazania inwestora nie są w tym względzie wiążące. Zdaniem Gminy obszar oddziaływania inwestycji obejmuje też działki sąsiednie, w tym należące do Gminy, m. in. działkę nr [...], obręb [...], oddaloną od zachodniej granicy działki nr [...] o 30 m. Powołano się także na prawo własności nieruchomości gruntowych, zlokalizowanych w granicach objętych przebudową ronda, która pozostaje w ścisłym związku z niniejszym postępowaniem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor – A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w J. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia legitymacji strony skarżącej kasacyjnie do złożenia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 sierpnia 2019 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia A. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w J. pozwolenia na budowę. Stanowisko swoje skarżąca kasacyjnie opiera na tym, że została uznana za stronę przez organy w postępowaniu administracyjnym, przysługuje jej roszczenie o odzyskanie prawa własności działek objętych przedmiotowym pozwoleniem na budowę, a także na prawie własności działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Gminie Michałowice nie przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie. Okoliczności powołane w skardze kasacyjnie nie mogą stanowić o istnieniu po stronie Gminy interesu prawnego we wniesieniu skargi na postanowienie Wojewody wydane we wpadkowym postępowaniu zainicjowanym w toku postępowania o pozwolenie na budowę. Wskazać należy, że skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego może wnieść wyłącznie podmiot, który dysponuje legitymacją skargową - legitymacją do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego. Brak legitymacji skargowej powoduje, że sąd administracyjny nie może przejść do kolejnego etapu postępowania, tj. rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem określonego aktu lub czynności organu. Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2) – taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Z cytowanego przepisu wynika, że podmiot wnoszący skargę musi wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. W świetle powyższej regulacji nie ma znaczenia, że organy w toku postępowania administracyjnego (błędnie) uznały dany podmiot za stronę. Wyjątkiem jest sytuacja adresata decyzji administracyjnej (lub innego aktu), który nie miał interesu prawnego legitymującego go do udziału w postępowaniu administracyjnym, jednak bez względu na to ma prawo wniesienia na taki akt skargi do sądu administracyjnego. Okoliczność, na którą powołano się w skardze kasacyjnej, że organy w toku postępowania doręczały Gminie zawiadomienia czy decyzje, nie ma znaczenia dla kwestii legitymacji skargowej, która jest uzależniona od istnienia interesu prawnego. Jest to przesłanka konieczna, którą podmiot wnoszący skargę musi spełnić. Poza sporem jest, że Gmina Michałowice nie jest obecnie właścicielem gruntu objętego przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Jej uprawnienia sprowadzają się do istnienia roszczenia o odzyskanie prawa własności tej nieruchomości. Zdarzenie przyszłe i niepewne nie może jednak stanowić o interesie prawnym, a jedynie interesie faktycznym. Nie mają znaczenia w tej kwestii ewentualne skutki prawne wyroku sądu powszechnego, który (być może) zostanie wydany w przyszłości. Interes prawny we wniesieniu skargi musi być aktualny, istniejący w dniu złożenia skargi, nie może być hipotetyczny. Powiązanie pomiędzy sytuacją prawną skarżącej gminy a przedmiotem postępowania – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – musi być realne i rzeczywiste. Nie może opierać się na zdarzeniach i okolicznościach przewidywanych, takich jak przewidywany wyrok sądu powszechnego, do którego wydania strona dąży (poprzez złożenie odpowiedniego pozwu i podjęcie dalszych czynności procesowych), okoliczność ta według zamiarów strony wystąpi dopiero w przyszłości. Podstawy do przyznania gminie legitymacji skargowej nie może też stanowić okoliczność, że w sąsiedztwie inwestycji znajdują się nieruchomości gminne. Poza sporem jest, że nieruchomości wskazane w skardze kasacyjnej nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, ale są oddzielone od niej innymi działkami (w tym drogowymi). Wzajemne położenie nieruchomości obu stron, odległość i sposób zabudowy działek nr [...], [...] i [...] (budynek jednokondygnacyjny, oddzielony od strony najbliższej działki gminnej [...] pasem zieleni i parkingiem) prowadzą do wniosku, że w sprawie nie dochodzi do ograniczenia sposobu zagospodarowania ww. nieruchomości gminnych. Pokreślić należy, że przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę (na co powołuje się strona skarżąca) nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, czyli powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów. Takich ograniczeń nie można upatrywać tylko w potencjalnym wzroście obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu. Powołanie się na zintensyfikowane użytkowanie terenu inwestycji i wzmożony ruch samochodowy (klientów oraz dostawców sklepu) w jej otoczeniu, nie jest wystarczające do uznania za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a co za tym idzie także istnienie interesu prawnego do wniesienia skargi na postanowienie wydane w postępowaniu wpadkowym w toku tego postępowania. Wskazane okoliczności nie mają wpływu na ocenę możliwości zagospodarowania nieruchomości gminnych w rozumieniu ww. przepisów, dotyczą jedynie tzw. immisji pośrednich (m. in. hałasu), które mogą być podstawą określonych roszczeń jedynie na gruncie cywilnoprawnym, por. wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r. II OSK 2403/21, wyrok NSA z 26 lutego 2013 r. II OSK 2011/11 czy wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r. II OSK 12/08. Oczywiście bezzasadne jest powołanie się na prawo własności nieruchomości zlokalizowanych w granicach objętych inną inwestycją - przebudową ronda, albowiem nie odnosi się do niniejszej sprawy. Przedmiotem sprawy jest postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego z parkingiem naziemnym, dwoma pylonami reklamowymi i wiatą śmietnikową wraz z instalacjami wewnętrznymi i instalacjami uzbrojenia terenu. Postępowanie nie dotyczy przebudowy ronda. Może dowodzić istnienia co najwyżej interesu faktycznego. W tym stanie rzeczy niezasadne są zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia tych przepisów, słusznie oddalając skargę z uwagi na brak interesu prawnego gminy we wniesieniu skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.