II OSK 2033/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Robert Sawuła Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 853/18 w sprawie ze skargi Ł. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr WINB-WOA.7721.282.2018.EU w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 853/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Ł. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr WINB-WOA.7721.282.2018.EU, w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego orzeczenia i, w konsekwencji braku uwzględnienia, że to rozstrzygnięcie naruszały: - art. 7 oraz art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy m.in. przez nieustalenie w jakim czasie, w jakim zakresie, czy konstrukcja nadal istnieje, czy nastąpiło spełnienie przesłanek wymogów budowlanych na działce o nr [...] tj. pomieszczeń mieszczących stanowisko montażu, pomieszczenie socjalne, magazyny, oraz komorę lakierniczą zlokalizowaną w W. przy ul. W., par. nr [...], - art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ odwoławczy kontroli ww. obiektu budowlanego i tym samym wydanie decyzji w oparciu o dokumentację zgromadzoną przez organ I instancji; 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i brak zastosowania polegające na naruszeniu zasady zaufania do państwa i tworzonego prawa (w tym prawa miejscowego), polegające na niezasadnym przyjęciu, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od zagadnienia wstępnego jakim jest zakończenie procedowania nad zmianą prawa miejscowego (studium i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego). W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 853/18, oddalający skargę, jest słuszny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Przed zasadniczymi rozważaniami odnotować można błędne określenie przez wnoszącego kasację, we wniosku kasacyjnym, zaskarżonego aktu jako postanowienia. Nie stanowi to jednak przeszkody do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Najpierw jednak należy zauważyć, że niezależnie od podanych w skardze kasacyjnej, przytoczonych wyżej, podstaw kasacji, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyartykułowano tezę, według której, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie realizuje niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Konkretyzując stanowisko w tym zakresie wnoszący kasację stwierdził, że sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie dokonanych ustaleń, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Stwierdził, że w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie pozbawia stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, Sąd narusza prawo. Podniesienie tak sformułowanego zarzutu dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowi wadliwość, ale odniesienie do tej kwestii jest możliwe i powinno nastąpić w pierwszej kolejności. Rzeczywiście bowiem, sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający odniesienie się do orzeczenia skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku, niezależnie od zasadności innych zarzutów kasacji. Od razu zatem należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest bezpodstawny. Sąd pierwszej instancji zajął jasne stanowisko co do stanu faktycznego. Uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji może budzić istotne zastrzeżenia, gdy chodzi o poczynienie przez organ odwoławczy (w związku z treścią art. 15 K.p.a.) własnych ustaleń faktycznych, ale naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Ocenił, że stan faktyczny sprawy, istotny dla jej poprawnego załatwienia w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a., wynika bowiem w wystarczający sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, którego treści skarżący nie kwestionował. Należało zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uznać go za miarodajny do poczynienia istotnych w sprawie ustaleń faktycznych. Według Sądu pierwszej instancji, w świetle treści protokołu z przeprowadzonych w dniu 18 listopada 2014 r. oględzin, sporządzonych wówczas fotografii i szkicu polowego, oświadczeń skarżącego oraz jego byłej żony (jako współwłaścicielki działki nr [...]) należało przyjąć, że w okresie od 2008 r. do 2011 r. skarżący rozbudował istniejący na tej działce budynek gospodarczy o kolejne pomieszczenia i przystosował je na potrzeby prowadzonego tam serwisu samochodowego. Dobudowane części budynku stanowią budynek, gdyż posiadają ściany i dach oraz są trwale związane z gruntem za pośrednictwem fundamentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że wbrew stanowisku zawartemu w skardze, ustalenie to nie wymagało potwierdzenia w opinii biegłego, bo leżało w pełni w samodzielnych kompetencjach merytorycznych pracowników organu pierwszej instancji. Abstrahując od prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie ustaleń faktycznych oraz oceny prawidłowości postępowania wyjaśniającego, powtórzyć należy, że stanowisko Sądu jest jasne, a wyrok poddaje się w tej mierze kontroli instancyjnej. Ponadto, w zgodzie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji przedstawił stan sprawy, podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Uznał, że doszło do rozbudowy budynku gospodarczego. Wskazał na pojęcie budowy zdefiniowane w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane" oraz definicję budynku zawartą w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Nawiązując do art. 28 i art. 29 Prawa budowlanego stwierdził, że rozbudowa wymagała, w dacie wykonania robót, pozwolenia na budowę. Następnie omówił przebieg postępowania legalizacyjnego oraz przyjął, że niewykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, zobowiązywało organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, na podstawie art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zagadnienia nałożenia obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, bez jednoznacznego ustalenia, czy na terenie inwestycji obowiązuje plan miejscowy, Sąd pierwszej instancji wskazał, że mimo ewentualnej zgodności rozbudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nieprzedłożenie projektu budowlanego z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami dawało podstawę do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Niezależnie bowiem od innych warunków legalizacji, obowiązek przedłożenia takiego projektu wynika wprost z art. 48 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Zaskarżony wyrok, także w zakresie stanowiska materialnoprawnego, poddaje się kontroli instancyjnej. To zaś, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji "ocena dokonanych ustaleń pod względem zgodności z prawem" jest prawidłowa, związane jest z merytoryczną trafnością wyroku – w tym przypadku z kwalifikacją prawną istotnych okoliczności faktycznych. Merytoryczna prawidłowość zastosowania prawa materialnego nie może być skutecznie podnoszona z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że, zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcia naruszały art. 7 oraz art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez "nieustalenie w jakim czasie, w jakim zakresie, czy konstrukcja nadal istnieje, czy nastąpiło spełnienie przesłanek wymogów budowlanych na działce o nr [...] tj. pomieszczeń mieszczących stanowisko montażu, pomieszczenie socjalne, magazyny, oraz komorę lakierniczą zlokalizowaną w W. przy ul. W., par. nr [...]". Przede wszystkim skonstatować należy, że opis naruszenia jest wyartykułowany nieprecyzyjnie. W opisie tym podniesiono dwie kwestie. Po pierwsze, zarzucono nieustalenie "w jakim czasie, w jakim zakresie, czy konstrukcja nadal istnieje". Wnoszący kasację nie podał o jakie zdarzenie chodzi w odniesieniu do zwrotów "w jakim czasie" i "w jakim zakresie". Natomiast to, czy konstrukcja nadal istnieje w trakcie postępowania sądowego, w sytuacji orzekania na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 P.u.s.a.), a zatem kontroli zaskarżonego aktu według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji, nie stanowiło okoliczności istotnej z puntu widzenia prawa materialnego. Podkreślić zaś trzeba, że istnienie rozbudowanego obiektu (pomieszczenia mieszczące stanowisko montażu, pomieszczenie socjalne, magazyn, komorę lakierniczą) w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie zostało przez wnoszącego kasację podważone zarówno w trakcie postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowego. Po drugie, w analizowanym opisie podniesiono nieustalenie, czy "nastąpiło spełnienie przesłanek wymogów budowlanych na działce o nr [...] tj. pomieszczeń mieszczących stanowisko montażu, pomieszczenie socjalne, magazyny, oraz komorę lakierniczą zlokalizowaną w W. przy ul. W., par. nr [...]". Z opisu, jak również z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, o jakie "przesłanki wymogów budowlanych" chodzi. Pomijając tę wadliwość, stwierdzić należy, że określenie "przesłanki wymogów budowlanych" nawiązuje do pojęć i hipotez norm z zakresu prawa materialnego (Prawa budowlanego). Nie jest to więc zagadnienie procesowe. Niezależnie od tego ocenić można, że stan faktyczny w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego został ustalony prawidłowo. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, skarżący nie podważył ustalenia, według którego, w okresie od 2008 r. do 2011 r. skarżący rozbudował istniejący na działce nr [...] budynek gospodarczy o kolejne pomieszczenia i przystosował je na potrzeby prowadzonego tam serwisu samochodowego. Dobudowane części budynku posiadają ściany i dach oraz są trwale związane z gruntem za pomocą fundamentów. Ustalenia te zostały poczynione na podstawie oględzin, sporządzonych wówczas fotografii i szkicu polowego, oświadczeń skarżącego i jego byłej żony. Dodać można, że PINB oraz ŚWINB, jako organy specjalistyczne w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego, były uprawnione do samodzielnej kwalifikacji wykonanych robót. Obowiązek skorzystania z opinii biegłego, ocen technicznych lub ekspertyz dotyczy sytuacji, w której organy nie mają wiadomości specjalnych wymaganych w sprawie. Dotyczy to m.in. przypadków, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, np. konieczność przeprowadzenia badań specjalistycznych konstrukcji budynku i wydania opinii co do stanu tej konstrukcji (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 925/19). Dla kwalifikacji wykonanych przez skarżącego robót wystarczające były oględziny obiektu. Ocena, czy sporna rozbudowa stanowi obiekt budowlany nie wymagała przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, że rozstrzygnięcie naruszało art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ odwoławczy kontroli obiektu budowlanego i wydanie decyzji w oparciu o dokumentację zgromadzoną przez organ pierwszej instancji. Najpierw wskazać warto, że obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania wynika z ustanowionego w przepisach art. 138 K.p.a. reformatoryjnego modelu rozstrzygania. Dyspozycja art. 107 § 3 K.p.a. określa zaś obowiązki organów w zakresie uzasadnienia decyzji. Odnosząc się merytorycznie, mimo nieprecyzyjnego wskazania naruszonego przepisu, do podniesionego zagadnienia, stwierdzić należy przede wszystkim, że ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie oznacza konieczności powtórzenia wszystkich czynności procesowych z zakresu postępowania wyjaśniającego. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Nie podważył jednak rezultatów oględzin w zakresie istotnych okoliczności materialnoprawnych, tj. wykonania w latach 2008-2011 oraz istnienia pomieszczeń ograniczonych ścianami i dachem, związanych trwale z gruntem poprzez usytuowanie na fundamentach. Nie było zatem potrzeby powtarzania czynności wyjaśniających, w tym zakresie, w trakcie postępowania odwoławczego. Ponadto, niezależnie od ewentualnej skuteczności zrealizowania postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego po upływie zakreślonego terminu, skarżący nie przedłożył wymaganych dokumentów również w trakcie postępowania odwoławczego. Bezzasadny jest zarzut naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i brak zastosowania polegające na naruszeniu zasady zaufania do państwa i tworzonego prawa (w tym prawa miejscowego), polegające na niezasadnym przyjęciu, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od zagadnienia wstępnego jakim jest zakończenie procedowania nad zmianą prawa miejscowego (studium i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego). Przed odniesieniem się do sformułowań zawartych w opisie naruszenia konieczne jest spostrzeżenie, że powołanie się na naruszenie art. 2 Konstytucji RP bez wskazania norm materialnych i procesowych, stanowiących podstawę rozstrzygania, których zastosowanie miałoby naruszać zasadę zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa jest zbyt ogólnikowe, a w konsekwencji wadliwe. Pomijając tę wadliwość należy stwierdzić, że podana w zarzucie podstawa zawieszenia postępowania legalizacyjnego nie uprawniała organów do zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, według stanu prawnego z daty wydania ostatecznej decyzji, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Z przepisu tego wynika, że zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocenia się według daty rozstrzygania w postępowaniu legalizacyjnym. W myśl art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Dotyczy to oczywiście także dokumentu, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ewentualne trwanie postępowania planistycznego w zakresie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi więc zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.