II OSK 205/18

Dnia 8 stycznia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku E. B. i J. B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej E. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 365/17 w sprawie ze skargi E. B. i J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych postanawia: oddalić wniosek. Wyrokiem z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 365/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę skarżących na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą uchylono decyzję organu I instancji w całości i nakazano skarżącym przemurowanie wszystkich pęknięć w ścianach, nadprożach okiennych i drzwiowych oraz łuku na pełną grubość murów przy użyciu cegieł ceramicznych lub alternatywnie scalanie pęknięć przy pomocy iniekcji ciśnieniowej oraz skucie tynku w miejscach odspojeń – w terminie do dnia 31 lipca 2017 r. Skarżący wnieśli od ww. wyroku skargę kasacyjną, a następnie złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ponieważ wniosek złożony do organu został przekazany przez ten organ do Sądu (i zawiera tożsamą argumentację co wniosek skierowany do Sądu), podlega rozpoznaniu w ramach wniosku skierowanego bezpośrednio do Sądu przez skarżących. We wniosku skarżący wskazali na swoją sytuację materialną, która kwalifikowała ich z uwagi na niskie dochody do przyznania w niniejszej sprawie prawa pomocy. Tym samym skarżący nie posiadają środków finansowych na sfinansowanie zakresu remontu wynikającego z zaskarżonej decyzji. Ponadto taka sytuacja może prowadzić do wszczęcia postępowania egzekucyjnego przeciwko skarżącym, w którym może dojść do wykonania zastępczego na koszt skarżących. Takie zaś okoliczności mogą spowodować wyrządzenie skarżącym znacznej szkody i trudne do odwrócenia skutki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z art. 193 tej ustawy (por. uchwała NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07). W związku z treścią art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) w okolicznościach tej sprawy ww. uchwała pozostaje aktualna, ponieważ Sąd I instancji, wyrokiem oddalił skargę, a strona skarżąca wywiodła od niego skargę kasacyjną. Nie zaistniały więc w tej sprawie skutki prawne, o jakich mowa w art. 61 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek strony skarżącej wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi też wątpliwości, że analizą objęte są wyłącznie argumenty podane przez stronę, toteż powinny one być przekonujące, rzetelne i wiarygodne. Jedną z przesłanek wstrzymania danego aktu lub czynności jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, przy czym ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że o znacznej szkodzie można mówić wówczas, kiedy rozmiar szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego jest większy niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju, a oceniając rozmiar ewentualnej szkody należy uwzględnić okoliczności obiektywne i subiektywne – indywidualne dotyczące strony. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków obejmuje taką materię, którą niełatwo jest zmienić w razie wykonania aktu. Zatem musi być także rozważana w kontekście specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący nie uprawdopodobnili dostatecznie, że wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła znaczną szkodę lub skutki trudne do odwrócenia. Nie wystarczy w tym zakresie samo ogólne powołanie się na skutki finansowe nałożonego obowiązku. Trudno bowiem w takim przypadku odnieść podnoszoną argumentację skarżących do pojęcia "znacznej szkody", o jakiej mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przeciwnego stanowiska nie uzasadnia wskazywana okoliczność uzyskiwanych niskich dochodów, jak i charakter nałożonych zaskarżoną decyzją obowiązków, które z natury związane są z jakimiś skutkami finansowymi (koszty wykonania określonych robót budowlanych związanych ze złym stanem technicznym budynku). W tej sprawie nie wskazano jakiego rzędu miałyby to być koszty, tak aby w ogóle można było mówić o znacznej szkodzie. Ponadto z samego charakteru nałożonych obowiązków trudno jest wywieść jakie nieodwracalne skutki miałyby wynikać w związku z wykonaniem nałożonych obowiązków. Obowiązkiem strony jest bowiem wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z przesłanek, tj. znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków prawnych. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie NSA z 26 listopada 2007 r., II FZ 338-339/07). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., sygn. akt I FZ 525/06). Należy mieć bowiem na względzie, że to na skarżących jako właścicielach nieruchomością ciąży prawny obowiązek utrzymania budynku w należytym stanie technicznym tak aby nie stanowił zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Nakładane w tym zakresie nakazy przez organy nadzoru budowlanego abstrahują od sytuacji finansowej osób, na których ciążą określone obowiązki utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Ponadto argumentacja skarżących wskazuje dodatkowo na możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Jednak sama taka możliwość nie może oznaczać, że zaistnieją przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. warunkujące wstrzymanie decyzji administracyjnej. Po pierwsze, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje możliwość wstrzymania czynności egzekucyjnych, jak i postępowania egzekucyjnego, co może być przedmiotem ochrony tymczasowej, ale w innym postępowaniu – egzekucyjnym. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło (por. postanowienie NSA z 15 grudnia 2014 r., II FZ 1741/14). A po drugie, wymagane jest wykazanie jaką konkretnie szkodę może wyrządzić wykonanie decyzji, co przy wskazaniu na aspekty finansowe skutków decyzji wymaga przedstawienia nie tylko sytuacji finansowej podmiotu wnioskującego, ale też wskazania konkretnej kwoty, której uiszczenie miałoby powodować wykonanie określonego obowiązku. Tak czy inaczej, na obecnym etapie postępowania trudno byłoby wskazać jaka będzie wysokość ewentualnych kosztów wykonania zastępczego, na które wskazują skarżący (w sposób konkretny zostanie to ustalone ewentualnie w innym postępowaniu – egzekucyjnym, jeżeli zaistnieją przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego). Nie jest więc możliwe bez wskazania stosownych konkretów, jaką znaczną szkodę może wywołać wdrożenie postępowania egzekucyjnego oraz jakie nieodwracalne skutki mogą w związku z tym zaistnieć. Z tych względów, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.