II OSK 2067/13

Dnia 31 marca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 340/13 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wykonania określonego obowiązku oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r. sygn. VII SA/Wa 340/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie zobowiązania do wykonania określonego obowiązku. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W wyniku przeprowadzonej przez pracowników Biura Stołecznego Konserwatora Zabytków kontroli przestrzegania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w odniesieniu do prac wykonanych w lokalu nr [...] budynku przy ul. [...] w [...], która wskazywała na zamontowanie przez właściciela lokalu E. S. 3 okien i 2 par drzwi balkonowych drewnianych w kolorze meranti bez zezwolenia organu konserwatorskiego, Stołeczny Konserwator Zabytków decyzją z [...] kwietnia 2012 r., działając na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), zobowiązał E. S. do doprowadzenia zabytku — strefy ochrony konserwatorskiej [...] - do jak najlepszego stanu poprzez pomalowanie na biały kolor drewnianych okien i drzwi balkonowych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], wyznaczając dwumiesięczny termin wykonania ww. prac od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W wyniku rozpoznania odwołania E. S., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej obowiązku pomalowania na kolor biały stolarki okiennej i drzwiowej, zmieniając jedynie termin wykonania tychże brak (wyznaczając go do dnia 30 kwietnia 2013 r.) Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że budynek, w którym wykonane zostały prace związane z wymianą stolarki, nie jest wpisany do rejestru zabytków, ale jest położony w strefie ochrony konserwatorskiej [...] wpisanej do rejestru zabytków decyzją z [...] września 1980 r., nr [...]. Wpisanie do rejestru zabytków zespołu i układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania i kompozycji przestrzennej zespołu, a w konsekwencji obejmuje ochroną elementy tworzące ten układ - bez względu na to - czy są one wpisane do tego rejestru indywidualnie. Ochronie konserwatorskiej podlega zatem parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne między elementami zabudowy, a także wygląd elewacji budynków położonych na tym obszarze. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że wymiana stolarki, jako działanie mające wpływ na wygląd zabytkowego zespołu zabudowy i obszaru, wymagała pozwolenia konserwatorskiego. Kształt i kolorystyka stolarki, jako część elewacji, wywierają bowiem znaczny wpływ na architektoniczny wyraz całej budowli, jako elementu chronionej zabudowy. Ponieważ nie ma możliwości przywrócenia oryginalnej stolarki w budynku, zachodziła podstawa do zobowiązania strony do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu poprzez przywrócenie spójności kompozycyjnej elewacji w zakresie posiadanej przez nią kolorystyki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2012 r., uznając ją za niezasadną. Sąd I instancji wskazał, że wpis do rejestru zabytków strefy konserwatorskiej [...] (układ ulic i zabudowa) został dokonany decyzją z dnia [...] września 1980r. - której treść jest znana Sądowi z urzędu - w okresie obowiązywania ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48). Ustawa ta nie określała form ochrony konserwatorskiej, a strefa ochrony konserwatorskiej, zgodnie z art. 5 pkt 12 zaliczana była do krajobrazu kulturowego. Niemniej utrzymanie - stosownie do art. 140 ustawy o ochronie zabytków - decyzji ostatecznych, wydanych na podstawie ustawy z 1962 r., powodowało konieczność ponownego określenia udzielonej ochrony w świetle nowej ustawy. Z samej nazwy strefy ochrony konserwatorskiej [...] wynika, że dotyczy ona "układu ulic zabudowy", jednak z uzasadnienia decyzji, jako powody jej utworzenia podano "wartości zabytkowe i historyczne; poszczególne kolonie i osiedla [...] stanowiące jednolite, zamknięte całości dają obraz osiągnięć polskiej architektury awangardowej lat międzywojennych XX w." Tak określony cel ochrony, to jest zachowanie osiągnięć architektonicznych, nakazywał – zdaniem Sądu - przyjąć, że strefa ochrony konserwatorskiej [...], w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków, obejmuje dwie formy ochrony, zarówno historyczny układ urbanistyczny, jak i historyczny zespół budowlany. W związku z powyższym, w przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego, a więc - powiązanej przestrzennie grupy budynków wyodrębnionej ze względna formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi (art. 3 pkt 13) ochroną objęty został zespół budynków charakteryzujący się ww. cechami, a więc i forma architektoniczna położonych w nim obiektów. Oznacza to, że chroniony jest również wygląd elewacji budynku, jak i jej poszczególne elementy. Skoro w kontrolowanym postępowaniu niesporne pozostaje, że skarżąca wymieniła w swoim lokalu stolarkę okienną i drzwiową (drzwi balkonowe) z białej na brązową, zmieniając tym samym wygląd elewacji budynku położonego w strefie ochrony konserwatorskiej [...], to jako prawidłowe należało ocenić stanowisko organów orzekających, że w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. Zasadnie przy tym nałożono obowiązek pomalowania stolarki na kolor biały, skoro w tej formie możliwe było doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu. Nie mogło być również kwestionowane, że przed wykonaniem ww. prac skarżąca powinna uzyskać pozwolenie konserwatorskie, albowiem taki obowiązek wynikał wprost z treści art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków. Za niezasadny uznał jednocześnie Sąd zarzut nierównego traktowania właścicieli budynków znajdujących się na obszarze [...] wynikającego z faktu, że w innych budynkach na tym obszarze chronionym zostały zamontowane również okna brązowe. Istotne znaczenie przypisał Sąd w tym zakresie kwestii tego, że oceny podobieństwa sytuacji prawnej skarżącej i innych podmiotów będących właścicielami lokali, w których zastosowano brązową stolarkę okienną i drzwiową nie sposób dokonać w oparciu o przedstawioną przez stronę dokumentację fotograficzną. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła E. S., zaskarżając powyższe orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2012 r. w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a. polegającym na niewskazaniu do jakiego rodzaju zabytku objętego ochroną konserwatorską zaliczono budynek przy ul. [...], które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ warunkiem koniecznym dokonania oceny, czy wymiana stolarki okiennej i drzwiowej budynku przy ul. [...] w [...] jest działaniem mającym wpływ na wygląd zabytku wpisanego do rejestru jest wskazanie, w odniesieniu do jakiego rodzaju zabytku wpisanego do rejestru owa ocena jest dokonywana, a w konsekwencji dokonanie tej oceny w odniesieniu do konkretnego zabytku objętego ochroną konserwatorską mogło skutkować uwzględnieniem skargi, - art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2012 r. w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a. polegającym na niewskazaniu do jakiego rodzaju zabytku objętego ochroną konserwatorską zaliczono budynek przy ul. [...], które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ warunkiem koniecznym dokonania oceny, czy wymiana stolarki okiennej i drzwiowej budynku przy ul. [...] w [...] jest działaniem mającym wpływ na wygląd zabytku wpisanego do rejestru jest wskazanie, w odniesieniu do jakiego zabytku wpisanego do rejestru owa ocena jest dokonywana, a w konsekwencji dokonanie tej oceny w odniesieniu do konkretnego zabytku objętego ochroną konserwatorską mogło skutkować uwzględnieniem skargi, - art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że wymiana stolarki okiennej i drzwiowej budynku przy ul. [...] w [...] jest działaniem wykonanym przy zabytku wpisanym do rejestru, którego wykonanie powinno skutkować wydaniem decyzji o zobowiązaniu do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, a wynikającą z przyjętego przez Sąd w odniesieniu do art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o zabytkach założenia, że strefa ochrony konserwatorskiej [...] obejmuje dwie formy ochrony: historyczny układ urbanistyczny oraz historyczny zespół budowlany pomimo, że przedmiotem ochrony w odniesieniu do strefy ochrony konserwatorskiej jest krajobraz kulturowy, - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy rozpoznawaniu przez Sąd narzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP polegającego na nierównym traktowaniu właścicieli budynków znajdujących się na obszarze [...] decyzji z dnia [...] września 1980 r. o wpisie do rejestru zabytków strefy ochrony konserwatorskiej [...] pozwalającej na ustalenie, czy sytuacja prawna właścicieli innych budynków, w których zastosowano brązową stolarkę okienną i drzwiową jest identyczna z sytuacją prawną skarżącej, której treść znana jest Sądowi z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Nie znajduje uzasadnienia zarzut łączony z niewskazaniem do jakiego rodzaju zabytku objętego ochroną konserwatorską zaliczono budynek przy ul. [...], albowiem w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, podzielając ocenę Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wskazał formę ochrony konserwatorskiej, jakiej podlega sporny obiekt budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji w zakresie w jakim Sąd określił warunki ochrony konserwatorskiej wynikające z ustanowienia strefy ochrony konserwatorskiej [...] na mocy decyzji z [...] września 1980 r. Nie budzi w tym zakresie wątpliwości stanowisko, zgodnie z którym utrzymanie decyzji ostatecznej wydanej na podstawie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury na podstawie art. 140 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami skutkowała koniecznością określenia zakresu ochrony udzielonej w tej strefie w świetle wymagań nowej ustawy. Jak wskazano w nazwie omawianej strefy ochrony konserwatorskiej dotyczyła ona "układu ulic i zabudowy", jednakże w jej uzasadnieniu jako powody jej utworzenia podkreślono wartości zabytkowe i historyczne wynikające z faktu, że poszczególne kolonie i osiedla [...] stanowiące jednolite, zamknięte całości dają obraz osiągnięć polskiej architektury awangardowej lat międzywojennych XX w. Wskazanie na konieczność zachowania osiągnięć architektonicznych nakazywało przyjąć – jak trafnie uznał Sąd - że strefa ochrony konserwatorskiej [...] spełnia zarówno warunki ochrony dla historycznego układu urbanistycznego, jak i historycznego zespołu budowlanego. Tego rodzaju stanowisko było prezentowane również we wcześniejszym orzecznictwie (por. wyrok NSA z 27 września 2012 r. sygn. II OSK 886/11). Do takich form nawiązał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2012 r., wskazując, że historyczny zespół budowlany należy m.in. łączyć z przyjętą na chronionym obszarze formą architektoniczną, stylem i zastosowanymi materiałami. W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego (powiązanej przestrzennie grupy budynków) przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki ze względu na wyróżniające cechy tegoż zespołu (art. 3 pkt 13 ustawy). Stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie takich działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Powyższe nakazywało zatem w kontrolowanym postępowaniu uznać, że prace polegające na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej wraz ze zmianą jej koloru – jako działania mogące naruszyć przedmiot ochrony wynikającej z decyzji z [...] września 1980 r. - mogły nastąpić jedynie pod warunkiem uzyskania przez skarżącą zezwolenia na nie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi wątpliwości pogląd, zgodnie z którym objęcie ochroną konserwatorską zespołu budowlanego sprawia, że prace polegające na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej w budynku należącym do chronionego zespołu należy traktować jako działanie prowadzące do zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru w rozumieniu jakie temu pojęciu przypisuje art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z tego względu rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji zobowiązujące skarżącą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, należało uznać za poprawne z punktu widzenia celów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, uwzględniając że sankcji administracyjnej podlegała jedynie ta część prac (zmiana koloru stolarki), która w sposób istotny ingerowała w dotychczasowy wygląd budynku przy ul. [...]. W odniesieniu do postawionego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji należy zauważyć, że powołanie się przez skarżącą na nierówne traktowanie przez władze publiczne właścicieli budynków położonych w strefie ochrony konserwatorskiej, w których zastosowano brązową stolarkę okienną i drzwiową, pomija fakt, iż skarżąca nie wystąpiła o zezwolenie na zmianę koloru stolarki. Z tego względu żądania odstąpienia od nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniej kolorystyki stolarki nie można traktować równoważnie ze zmianą kolorystyki okien przez inne podmioty na podstawie zezwolenia organu konserwatorskiego. Kryterium różnicującym oba zdarzenia jest legalność podejmowanych przez osobę zainteresowaną działań przy zabytku. Na zasadę jednakowego traktowania podmiotów i sytuacji podobnych skarżąca nie mogła się również skutecznie powołać poprzez wskazanie na sytuację osób, które dokonały zmiany kolorystyki stolarki okiennej bez zezwolenia, albowiem fakt, iż organ konserwatorski dotąd nie zainicjował w stosunku do tych podmiotów postępowania zmierzającego do nałożenia obowiązku przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu nie może prowadzić do konkluzji, że działanie skarżącej miałoby nie podlegać sankcji. Nie można w sprawie jednocześnie tracić z pola widzenia zróżnicowania sytuacji właścicieli budynków położonych w strefie ochrony konserwatorskiej wynikającej ze zróżnicowania wyglądu budynków podlegających ochronie. Sprawia ona, że ocena prac polegających na zmianie kolorystyki stolarki okiennej w każdym przypadku ma charakter zindywidualizowany. Mając na uwadze sytuację właścicieli lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...], podjęte w stosunku do skarżącej działania sankcjonujące zmianę kolorystyki stolarki okiennej i drzwiowej bez uzyskania zezwolenia organu konserwatorskiego z rozważanego punktu widzenia nie naruszały zasady równego traktowania, uwzględniając, że pozostali właściciele – po uzyskaniu zezwolenia – dokonali wymiany stolarki na kolor biały, a więc tożsamy z kolorem, który wynika z rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że oceniane działanie organu konserwatorskiego wiązało się z nałożeniem na zainteresowane podmioty obowiązku analogicznej treści. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.