II OSK 2068/10

Sygn. akt II OSK 2068 / 10 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 stycznia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o. o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 195/10 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o. o. w K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. II OSK 2068 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Zakładów [...] Spółki z o. o. w K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., uchylającą w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2009 r. i orzekającą o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Starosta Poznański na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) i art. 104 k.p.a. odmówił W. Z., prowadzącej działalność gospodarczą "[...]" w P. zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku hotelowo - usługowego, zlokalizowanego w [...], gm. [...], przy ul. [...], dz. nr ew. [...], [...]. W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, iż w związku ze stwierdzonymi brakami formalnymi wniosku o pozwolenie na przebudowę ww. budynku w dniu [...] października 2009 r. wydał postanowienie zobowiązujące inwestora do ich usunięcia do dnia 9 listopada 2009 r. Mimo złożenia stosownych uzupełnień w terminie, inwestor nie wywiązał się z obowiązku określonego w pkt 3 i 4 postanowienia, tj.: - doprowadzenia funkcji projektu do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - § 2 ust. 9 uchwały Rady Gminy Czerwonak z dnia 17 czerwca 1996 r. w sprawie zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego "Czerwonak- Koziegłowy" (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 20, poz. 218- zwanej dalej uchwałą Rady Gminy Czerwonak z dnia 17 czerwca 1996 r. lub Planem z 1996 r.), - wykazania w projekcie spełnienia wymagań ww. § 2 ust. 9 w zakresie zapisu "dopuszcza się zmianę funkcji (...), pod warunkiem, że ocena oddziaływania na środowisko zakładów mięsnych nie wykaże szkodliwego oddziaływania tego zakładu na przedmiotowy budynek". Zdaniem organu w dokumentacji projektowej funkcja obiektu (część wysoka budynku) pozostała hotelowa, co nie jest zgodne z ustaleniami Planu z 1996 r. Brak jest także oceny oddziaływania na środowisko zakładów mięsnych, wykazującej brak szkodliwego oddziaływania tego zakładu na ów budynek. W odwołaniu od powyższej decyzji W. Z., zarzuciła jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 4, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 Prawa budowlanego oraz wniosła o jej uchylenie w całości i wydanie pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu strona podniosła, że niezaskarżalne postanowienie było niezasadne i nie wykazywało niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z wymogami Planu z 1996 r. Strona odwołująca się wskazała, że budynek w części graficznej uchwały Rady Gminy Czerwonak z dnia 17 czerwca 1996 r. oznaczony został symbolem IX GM, a w części tekstowej symbolem VIII GM, co prawdopodobnie stanowi oczywistą omyłkę pisarską. W § 2 ust. 9 stwierdzono, że "dopuszcza się zmianę funkcji istniejącego biurowca na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem VIII GM na funkcję mieszkaniową z działalnością gospodarczą pod warunkiem, że ocena oddziaływania na środowisko zakładów mięsnych nie wykaże szkodliwego oddziaływania tego zakładu na przedmiotowy budynek". W zapisie tym założono, zatem możliwość zmiany funkcji istniejącego obiektu biurowego na funkcję mieszkaniową z działalnością gospodarczą, co stanowiło już wcześniej podstawę do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego poprzedniemu właścicielowi obiektu decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie szpitala z zapleczem, którym były m.in. pomieszczenia biurowe i hotelowe. Planowane roboty obejmować miały przebudowę obiektu nabytego przez inwestora w lutym 2007 r., który to obiekt wcześniej legalnie posiadał funkcję hotelową, a prawo miejscowe się temu nie sprzeciwiało. Użyte w § 2 ust. 9 ww. uchwały pojęcie funkcji mieszkaniowej, a nie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej nie zostało nigdzie zdefiniowane, a tym bardziej w prawie budowlanym lub rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.- zwanej dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Inwestor podkreślił też, że wokół Zakładów [...] nie ustanowiono strefy ograniczonego oddziaływania dla terenów sąsiednich, stąd należy przypuszczać, że szkodliwe oddziaływanie, o którym mowa w planie nie istnieje. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z dokumentacją projektową w istniejącym budynku przewiduje się: w części wysokiej pozostawienie funkcji hotelowej i adaptację istniejących pomieszczeń biurowych i sal zabiegowych na funkcję hotelową. Część niska przeznaczona została na wynajem - (na działalność handlowo - usługową). Istniejący budynek, pierwotnie o funkcji biurowej (i jako taki przedstawiony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania, wykorzystywany był jako hotel ze szpitalem i przyszpitalnymi przychodniami lekarskimi. Niezrozumiała była zatem argumentacja Starosty, że pozostawienie istniejącej funkcji hotelowej jest niezgodne z ustaleniami planu. W opinii Wojewody, hotel to budynek zamieszkania zbiorowego, pełniący funkcję mieszkaniową. Nie dopatrzył się on niezgodności funkcji planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, dopuszczającego "funkcję mieszkaniową z działalnością gospodarczą". Nadto w Planie z 1996 r. pozwolono na wprowadzenie funkcji mieszkaniowej pod warunkiem, że ocena oddziaływania na środowisko zakładów mięsnych nie wykaże szkodliwego oddziaływania tego zakładu na przedmiotowy budynek. Zdaniem Wojewody plan ten nie nałożył jednak powyższego obowiązku na inwestora, lecz na organ udzielający pozwolenie na budowę, skoro to on sprawdza zgodność planowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami planu miejscowego (zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego). Tymczasem Starosta swym obowiązkiem obciążył inwestora, który nie ma legitymacji prawnej do ustalania, na jakich zasadach sąsiad prowadzi swą działalność i jakimi dokumentami dysponuje. Organ ten także nie uwzględnił tego, że ocenę oddziaływania na środowisko przeprowadza się dla przedsięwzięć planowanych, w przypadkach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Eksploatacja istniejącej instalacji, powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi lub wytwarzanie odpadów jest zaś dozwolona po uzyskaniu właściwego pozwolenia (art. 180 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.- zwanej dalej Prawem ochrony środowiska). Wskazując na treść art. 144 ust. 2 i art. 186 tej ustawy, Wojewoda podkreślił fakt wydania w dniu [...] kwietnia 2007 r. przez Starostę Poznańskiego decyzji udzielającej Zakładom [...] pozwolenia zintegrowanego, którym potwierdzono spełnienie warunków art. 141 i art. 144 ust. 1. Zatem zawarty w Planie z 1996 r. warunek, dotyczący wykazania, że Zakłady te nie będą szkodliwie oddziaływać na objęty pozwoleniem budynek, uznano za spełniony. Organ odwoławczy uwzględnił przy tym stanowisko Wójta Gminy Czerwonak zawarte w piśmie z dnia 11 grudnia 2009 r., w świetle którego planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu. Podsumowując, organ odwoławczy uznał, że inwestor spełnił wszystkie wymagane art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego przesłanki. Skargę na powyższą decyzję wniosły Zakłady [...] Sp. z o. o. w K. (zwane dalej również skarżącą Spółką lub Zakładami), zaskarżając ją w całości i wnosząc o: - uchylenie jej w całości, - orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, - zasądzenie na rzecz skarżącej od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, - przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, - zobowiązanie Starosty Poznańskiego do przedłożenia dokumentów (art. 248 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a.)- wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia zintegrowanego, po rozpoznaniu którego wydano decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego, po rozpoznaniu którego wydano decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 2 ust. 9 uchwały Rady Gminy Czerwonak z dnia 17 czerwca 1996 r. przez ich błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przedstawiony projekt budowlany jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak- Koziegłowy, a także wymaganiami ochrony środowiska przez przyjęcie, że Zakłady nie oddziałują szkodliwie na sporny budynek; 2. naruszenie § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez jego niezastosowanie i tym samym nie wzięcie pod uwagę przy wydaniu zaskarżonej decyzji faktu, że nieruchomość zabudowana spornym budynkiem znajduje się pod uciążliwym oddziaływaniem Zakładów w postaci emisji odoru i hałasu, 3. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 22 Konstytucji RP i art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.- zwanej dalej ustawą o swobodzie działalności gospodarczej) przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie uzasadnionego interesu skarżącej, a tym samym naruszenie jej interesu prawnego, błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy przez przyjęcie, że uzyskane przez skarżącą pozwolenie zintegrowane (decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r., zmieniona decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r.) dotyczyło także oddziaływania Zakładów na sporny budynek. W ocenie bowiem skarżącej, realizacja w spornym budynku biurowca funkcji budynku zamieszkania zbiorowego, uniemożliwi lub w istotny sposób ograniczy możliwość dalszej rozbudowy Zakładu i narazi ją na roszczenia z tytułu immisji (art. 144 k.c.), a z uwagi na ograniczenie możliwości rozbudowy Zakładu naruszone zostały normy art. 22 Konstytucji RP i w art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając powyższą skargę, uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż oddalił wnioski dowodowe zgłoszone w skardze, bowiem zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest rozstrzyganie sprawy na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach administracyjnych (art. 106 § 1 w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). Zdaniem Sądu brak jest w niniejszej sprawie istotnych wątpliwości, które miałyby zostać wyjaśnione przy pomocy wskazanych przez Spółkę dowodów. Sąd powołując się na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 17 czerwca 1996 r. stwierdził, iż zgodnie z jej § 4 spowodowała ona utratę mocy poprzedniej uchwały Rady Gminy Czerwonak z dnia 26 maja 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Pozn. Nr 12, poz. 122) w części objętej zmianami zatwierdzonymi tą pierwszą. Wskazując na jej podstawę prawną - art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.- zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), Sąd podkreślił, iż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miały utracić moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2 (art. 67 ust. 1 w brzmieniu pierwotnym). W wyniku dwukrotnych nowelizacji (art. 1 ustawy- Dz. U. z 1999 r. Nr 111, poz. 1279; art. 1a ustawy- Dz. U. z 2001 r. Nr 154, poz. 1804), okres ten został przedłużony do lat 8. Wobec zmiany planu z dnia 26 maja 1994 r. planem z 1996 r., uchwalonym na zasadach określonych ustawą o zagospodarowany przestrzennym, do terenu objętego zmianą planu (w tym działek nr ew. [...] i [...]), miejscowy plan z 26 maja 1994 r. nie utracił mocy w trybie art. 67 ust. 1 (art. 67 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Ostatecznie plan z dnia 26 maja 1994 r. w części niezmienionej uchwałą z dnia 17 czerwca 1996 r., utracił moc dnia 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w punkcie 9 § 2 uchwały Rady Gminy Czerwonak z dnia 17 czerwca 1996 r. dopuszczono zmianę funkcji istniejącego biurowca na terenie oznaczonym na rysunku Planu symbolem IX GM na funkcję mieszkaniową z działalnością gospodarczą pod warunkiem, że ocena oddziaływania na środowisko zakładów mięsnych nie wykaże szkodliwego oddziaływania tego zakładu na przedmiotowy budynek. Zdaniem Sądu dopiero wyraźny zakaz pewnej funkcji prowadziłby do wniosku, że obiekt budowlany narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takiego zakazu ustalenia Planu jednak nie zawierają. Nadto w okresie uchwalenia Planu obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), która w art. 68 ust. 5 nakazywała, by rozwiązania projektowe inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska podlegały ocenie rzeczoznawcy wskazanego przez właściwy organ w zakresie oddziaływania tych inwestycji oraz uzgodnieniu z tym organem, wyrażonym w formie decyzji. Taką inwestycją nie mogła być zmiana funkcji istniejącego biurowca, a jedynie ewentualna inwestycja obejmująca Zakłady [...]. Wojewoda w zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, trafnie uznał, że prawidłowa wykładnia § 2 ust. 9 Planu z 1996 r. nie stanowiła przeszkody do udzielenia pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku hotelowo- usługowego, zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym. W szczególności brak było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia oceny oddziaływania na środowisko na podstawie Prawa ochrony środowiska bądź ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Obowiązek dostarczenia oceny oddziaływania na środowisko spoczywa na inwestorze planującym przedsięwzięcie, z którego realizacją i funkcjonowaniem wiąże taką powinność. Wojewoda trafnie zatem uznał, że na wnioskodawczyni taki obowiązek nie spoczywał. Wbrew ocenie skarżącej okoliczności tej, w świetle prawidłowej wykładnia § 2 ust. 9 Planu z 1996 r., nie miał obowiązku z urzędu badać Wojewoda. Zasadnie przyjął organ odwoławczy, że wobec ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie szpitala, pozostawienie funkcji hotelowej dla istniejącego już budynku, jest zgodne z ustaleniami tego Planu. Ocena ta znalazła nadto oparcie w piśmie Wójta z 2009 r. Wcześniejsze stanowiska zawarte w pismach z 8 listopada 2005 r. i 4 lutego 2008 r. oceny tej również nie podważają. Skarżąca Spółka nie trafnie przy tym powołuje się na zmianę przeznaczenia terenu w Studium i w nowym planie miejscowym uchwalonym 16 lipca 2009 r., skoro okolicznością bezsporną jest, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nowy plan nie wszedł w życie, a zatem nie mógł stanowić normatywnej podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku hotelowo- usługowego. Także w ocenie Sądu pierwszej instancji, z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skarżąca Spółka błędnie wywodzi, że ów obiekt "ponad dopuszczalną miarę utrudnia korzystanie z praw własności nieruchomości sąsiedniej" skarżącej, skoro w żaden sposób nie oddziaływuje na jej nieruchomości. Jeśli zaś skarżąca pragnęła dla przyszłego rozwoju zagwarantować sobie możliwość korzystania z obiektu na działkach nr [...] i [...] mogła nabyć ową nieruchomość na zasadach ogólnych. W ocenie Sądu nietrafnie skarżąca Spółka dopatruje się również naruszenia § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W istocie, bowiem ów obiekt budowlany już istnieje i nie ma być wybudowany, a zatem nie sposób przyjąć, by uwzględnienie wniosku prowadziło do naruszenia interesu skarżącego w sposób przezeń postrzegany. Zasadnie przy tym wskazuje Wojewoda, że skoro ów budynek był zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie przeznaczony na szpital z częścią hotelową, to nie ma przeszkód, by pełnił funkcję usługową- mieszkalną (hotel) i gospodarczą. Powoływane przez skarżącą przepisy Prawa ochrony środowiska i rozporządzenia w sprawie hałasu znalazłyby zastosowanie, gdyby to inwestor miał w budowanym (przebudowywanym) przez siebie budynku prowadzić działalność, która musiałaby spełniać wymogi owych przepisów. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Zakłady [...] Spółka z o. o. w K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: I. na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 2 ust. 9 uchwały Rady Gminy Czerwonak z dnia 17 czerwca 1996 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1, będące konsekwencją błędnej wykładni § 2 ust. 9 ww. uchwały i w rezultacie uznanie, że brak dokonania w postępowaniu administracyjnym, wywołanym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, oceny oddziaływania Zakładów skarżącej na sporny budynek, nie stanowi przeszkody do uznania, że przedstawiony projekt budowlany jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak- Koziegłowy, a także wymaganiami ochrony środowiska, a tym samym pozwala na uznanie, że Zakłady skarżącej nie oddziałują szkodliwie na sporny budynek, 2. § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez jego niezastosowanie i uznanie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie istniały podstawy do dokonania subsumcji, a tym samym nie wzięcie przez organ pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji faktu, iż nieruchomość zabudowana spornym budynkiem, znajduje się pod uciążliwym oddziaływaniem Zakładów skarżącej w postaci emisji odoru i hałasu, 3. art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego w związku z art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie uzasadnionego interesu skarżącej, a tym samym naruszenie interesu prawnego skarżącej przez uznanie, że zmiana funkcji spornego budynku nie ograniczy swobody prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej, a sposobem na zagwarantowanie rozwoju Zakładu skarżącej w przyszłości, jest nabycie sąsiedniej nieruchomości na zasadach ogólnych. II. na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. przez ich wadliwe zastosowanie i oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargi Zakładów [...] Sp. z o.o. w sytuacji, gdy decyzja Wojewody Wielkopolskiego wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., uzasadniającymi jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organ stanu faktycznego przez przyjęcie, że uzyskane przez skarżącą pozwolenie zintegrowane (decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r., zmieniona decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r.), dotyczyło także oddziaływania Zakładów skarżącej na sporny budynek, 2. art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 248 § 1 k.p.c. przez ich wadliwe zastosowanie przez oddalenie wniosku skarżącej o zobowiązanie Starosty Poznańskiego do przedłożenia wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia zintegrowanego złożonego u Starosty Poznańskiego w dniu 12 grudnia 2005 r. po rozpoznaniu, którego Starosta Poznański udzielił pozwolenia zintegrowanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., a także wniosku skarżącej o zmianę pozwolenia zintegrowanego złożonego u Starosty Poznańskiego w dniu [...] kwietnia 2008 r., po rozpoznaniu którego Starosta Poznański udzielił pozwolenia zintegrowanego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., co uzasadnia rozpoznanie przez Sąd II instancji postanowienia o oddaleniu wniosku dowodowego skarżącej, na podstawie art. 191 p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka w odniesieniu do pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 2 ust. 9 uchwały Rady Gminy Czerwonak z dnia 17 czerwca 1996 r.) uznała za zbyt daleko idący pogląd Sądu, że jedynie wyraźny zakaz pewnej funkcji prowadziłby do wniosku, że obiekt budowlany pełniący daną funkcję narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania. Sąd niesłusznie założył, iż § 2 ust. 9 ww. uchwały powinien przewidywać zakaz funkcji mieszkalnej. Z przepisu tego jasno wynika konkretny warunek- czynność, którą należy podjąć (a więc nakaz), aby została zmieniona funkcja spornego budynku, tj. wykazanie braku szkodliwego oddziaływania skarżącej na biurowiec. W okolicznościach niniejszej sprawy natomiast nikt takiej oceny nie wykonał i jej nie przedstawił. Także zdaniem strony skarżącej pozwolenia zintegrowane nie dotyczyły oddziaływania zakładów na sporny budynek, gdyż przy ocenie oddziaływania hałasu uwzględniono (jako punkt odniesienia) najbliższe tereny klasyfikowane akustycznie- tereny zabudowy mieszkaniowej w odległości 200 m od zakładów skarżącej. Nadto pozwolenie takie jedynie potwierdza, że Zakład skarżącej prowadzi produkcję w sposób zgodny z prawem. Bezzasadne przy tym było odwoływanie się przez Sąd pierwszej instancji do przepisów (art. 68 ust. 5) obowiązujących w dacie uchwalenia Planu, tj. ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska. Przepisy tej ustawy, jak również regulacja obecnie obowiązująca, w ogóle nie znajdą zastosowania w świetle treści § 2 ust. 9 Planu 1996 r. Sąd przywiązał również, zdaniem autora kasacji, zbyt dużą uwagę do ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r., gdyż obecny stan faktyczny znacznie się od tego czasu zmienił. Nie może mieć także decydującego znaczenia stanowisko Wójta z dnia 11 grudnia 2009 r., który ostatecznie uznał zmianę funkcji biurowca za dopuszczalną w świetle treści planu z uwagi na zmienność tego stanowiska. Odnośnie drugiego zarzutu (§ 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.) skarżąca Spółka podkreśliła, iż § 2 ust. 1 rozporządzenia należy interpretować szeroko, a więc nie tylko w odniesieniu do budowy nowych obiektów, ale także do przebudowy istniejących. W związku z tym zmianę przeznaczenia budynku ze szpitala na funkcję hotelowo- mieszkalną uznać należy za tak dalece idącą ingerencję, że z całą pewnością będzie ona się mieściła w dyspozycji powoływanego przepisu. W procesie produkcyjnym emisja odorów może być uciążliwa w zakresie tzw. progu zapachowego (wyczuwalności węchowej) a nie w zasięgu oddziaływań toksycznych. W związku z brakiem jakichkolwiek krajowych przepisów normujących emisje odorów przyjęto zalecenia Głównego Inspektoratu Sanitarnego, posiłkując się definicją Światowej Organizacji Zdrowia, według których można stwierdzić, że odory lub uciążliwe zapachy, których źródłem jest Zakład nie stanowią potencjalnego zagrożenia dla zdrowia ludzi. Podobnie ma się rzecz w przypadku dymów wędzarniczych. Wobec braku norm emisyjnych, badający pominęli tę kwestię w swoim badaniu. Brak zagrożenia dla zdrowia nie oznacza tym samym, że odory powstające podczas produkcji w Zakładach skarżącej (wyraźne wyczuwalne w bezpośrednim sąsiedztwie) nie będą uciążliwe i dokuczliwe dla środowiska, a w szczególności dla mieszkających w hotelu, w odległości 7 metrów od skarżącej, ludzi. W odniesieniu do naruszenia trzeciego zarzutu (art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) wskazano, że Zakłady rozwijają się dynamicznie. Realizacja w spornym budynku biurowca funkcji budynku zamieszkania zbiorowego uniemożliwi lub w istotny sposób ograniczy możliwości dalszej rozbudowy tym bardziej, że emisje Zakładu będą podstawą roszczeń formułowanych później przez inwestora (art. 144 k.c). Skarżąca Spółka zauważyła nadto, że istnieje realne niebezpieczeństwo zmuszenia jej do zaprzestania prowadzenia działalności, gdy z upływem dnia 31 grudnia 2016 r. straci ważność posiadane przez nią pozwolenie zintegrowane, a uzyskanie nowego pozwolenia nie będzie możliwe, jeśli w jej najbliższym sąsiedztwie będzie znajdował się hotel. Naruszenie z kolei pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a.) skarżąca Spółka upatrywała w tym, że Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok w oparciu o ustalony przez Wojewodę Wielkopolskiego stan faktyczny, zgodnie z który pozwolenie zintegrowane zostało uznane za ocenę oddziaływania zakładów na biurowiec. Ustalenie to nie zostało poparte przekonującą argumentacją, zaś Sąd przyjął je mimo zastrzeżeń skarżącej. Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 248 § 1 k.p.c., skarżąca uznała, że miała prawo wybrać taką procesową możliwość przedstawienia dowodów. Pierwsza przesłanka z art. 106 § 3 p.p.s.a. znalazła w sprawie zastosowanie, gdyż celem powołania ww. dowodów było wykazanie, iż przedmiotowe decyzje nie mogły zostać uznane za ocenę oddziaływania na środowisko skarżącej, o której mowa w § 2 ust. 9 Planu z 1996 r. Z ostrożności procesowej Spółka załączyła kopie tych dokumentów do niniejszej skargi kasacyjnej, uznając, że zapoznanie się z tymi dokumentami przez Sąd II instancji jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca podtrzymała przy tym wniosek dowodowy sformułowany w punkcie 6 skargi z dnia 1 lutego 2010 r. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła W. Z. "[...]" wnosząc o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a., za całkowicie bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. w związki z art. 7 i art. 77 k.p.a. Przedstawiając powyższy zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, skarżąca Spółka stwierdziła, iż polega on na błędnym ustaleniu przez organ stanu faktycznego, przy czym ustalenie to polegało w jej ocenie na przyjęciu, że "uzyskane przez skarżącą pozwolenie zintegrowane (...) dotyczyło także oddziaływania Zakładów skarżącej na sporny budynek". Tak przedstawiona argumentacja pozostawała wewnętrznie sprzeczna przede wszystkim z tego powodu, że ocena pozwoleń zintegrowanych nie należała do stanu faktycznego sprawy. Kwestia, iż decyzja taka względem Zakładów należących do Spółki została wydana, a następnie została zmieniona oraz to, co należało do jej ustaleń nie była w sprawie na żadnym etapie kwestionowana, a w tym zakresie tak w odniesieniu do stron postępowania, jak i Sądu pierwszej instancji panowała pełna zgodność. Rozbieżność stanowisk ujawniła się natomiast w stosunku do ustalenia, czy decyzja taka spełniała warunek, o którym mowa w § 2 ust. 9 uchwały Rady Gminy Czerwonak z dnia 17 czerwca 1996 r., co konsekwentnie negowała na każdym etapie prowadzonego postępowania skarżąca Spółka. Analiza tej oceny nie była jednak elementem stanu faktycznego sprawy, ale procesem subsumcji, tj. odkodowania znaczenia normy prawa miejscowego, a następnie ustalenia, czy znajdzie ona zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i tylko w ten sposób mogła być kwestionowana. Jako bezzasadny należało również ocenić zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 248 § 1 k.p.c. Zauważyć trzeba, iż podstawę orzekania dla sądu administracyjnego, co również eksponował w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji, stanowi art. 133 § 1 in principio p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza to, iż podstawą wydanego orzeczenia są zawsze akta sprawy. Sąd może również na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzić z urzędu, jak i na wniosek dowód z dokumentów, jednakże postępowanie to ma charakter uzupełniający, ograniczony do sytuacji opisanych w tym przepisie. Wymaga jednak wyraźnego podkreślenia, a czego zdaje się zupełnie nie dostrzegać strona skarżąca, iż użycie zwrotu "może" wskazuje na uprawnienie, a nie obowiązek sądu do przeprowadzenia takiego dowodu. Jedynie, zatem w gestii Sądu pozostaje rozważenie na podstawie akt sprawy, konieczności jego przeprowadzenia. Kluczowe jednak dla przekreślenia zasadności tego zarzutu pozostawało ustalenie Sądu pierwszej instancji, że nie znalazł on w sprawie wątpliwości, które miałyby zostać wyjaśnione przy pomocy tych dowodów. Twierdzenie to zasługuje na zaakceptowanie, gdyż ocena czy decyzje udzielające pozwolenia zintegrowanego mogły zostać uznane za spełniające warunek, o którym mowa w § 2 ust. 9 Planu z 1996 r., powinna zostać dokonana bez dokumentacji stanowiącej wniosek o jej wydanie. Brak tej przesłanki przekreślał w ogóle możliwość przeprowadzenia przedmiotowego postępowania uzupełniającego. Zauważyć przy tym należało, rozstrzygając pewne kwestie pojawiające się w uzasadnieniu kasacji, że skutki materialnoprawne decyzji wynikają z jej treści, a więc praw i obowiązków w niej określonych, które to mają charakter samoistny w tym znaczeniu, że nie wymagają odwołania się do dokumentacji stanowiącej podstawę jej wydania, czy jak chce tego skarżąca- wniosku, który wszczął odpowiednie postępowanie. Ocena zaś ostatecznej decyzji, a więc wywołującej skutki materialnoprawne dla jej adresatów, nie może być prowadzona przez pryzmat składanej w poprzedzającym jej wydanie postępowaniu dokumentacji, gdyż prowadziłaby w efekcie do konieczności przeprowadzenia jej kontroli, co na etapie niniejszego postępowania jest niedopuszczalne. Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących prawa materialnego, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 2 ust. 9 uchwały Rady Gminy Czerwonak z dnia 17 czerwca 1996 r. Przedstawiając tak sformułowany zarzut, skarżąca Spółka powtórzyła konsekwentnie wyrażany wcześniej pogląd, że w niniejszej sprawie nie została wykonana ocena oddziaływania Zakładów na projektowany, sporny budynek, wymagana przez ww. przepis miejscowego planu. W tym aspekcie, uwzględniając tak stanowisko organu odwoławczego, jak i Sądu pierwszej instancji, wskazać należało, iż podstawowy problem sprowadzał się do określenia, czy ocenę taką mogły stanowić wydane na rzecz skarżącej decyzje o pozwoleniu zintegrowanym. Stwierdzić trzeba, że oceny tej nie mógł stanowić żaden odrębny dokument sporządzany na potrzeby postępowania dotyczącego procesu inwestycyjnego działki sąsiedniej, skoro rozpoczęcie funkcjonowania samego Zakładu w związku z użyciem w jego działalności instalacji do uboju [...] i produkcji wyrobów, zostało poprzedzone wydaniem pozwolenia zintegrowanego, a więc jednego z instrumentów prawnych ochrony środowiska, którym ustalono sposób korzystania z niego, a tym samym również jego oddziaływanie na środowisko. Pozwolenie to wydawane jest w przypadku prowadzenia instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (art. 201 ust.1 Prawa ochrony środowiska). Wyjaśnić przy tym trzeba, iż przez oddziaływanie na środowisko ustawodawca rozumie także oddziaływanie na zdrowie ludzi (art. 3 pkt 11 tej ustawy). Ustalenie więc sposobu korzystania ze środowiska przez podmiot wykorzystujący taką instalację, dotyczyło również ustalenia jej wpływu na zdrowie ludzi. Tym samym, skoro w decyzji tej określone zostały dopuszczalne normy dotyczące zanieczyszczenia środowiska (art. 202 i n.) i nie wynika z niej szkodliwe oddziaływanie tego Zakładu na przedmiotowy budynek, co pośrednio również wynika z tego, że nie ustanowiono strefy ograniczonego użytkowania, to uzasadnionym było twierdzenia uznające spełnienie ww. warunku planu poprzez nawiązanie do ustaleń zawartych w decyzji o pozwoleniu zintegrowanym. W konsekwencji powyższego uznać należało, iż spełniony został warunek określony w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Bez znaczenia przy tym dla sprawy, jako nieobowiązujące jeszcze w chwili wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, były ustalenia nowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania i nowego miejscowego planu, co trafnie podkreślał zresztą Sąd pierwszej instancji. Podzielić przy tym również należało stanowisko, iż faktycznie do zmiany przeznaczenia przedmiotowej działki doszło z chwilą wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r., chociaż okoliczność ta nie była jedyną, stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia sprawy. W związku z rozbudową przedmiotowego biurowca zmianę tę oceniono również w odniesieniu do objętego niniejszym postępowaniem zamierzenia inwestycyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., rację trzeba przyznać skarżącej, iż zastosowanie tego przepisu zgodnie z § 2 tego rozporządzenia należało rozważyć w sprawie. Zgodnie bowiem z jego treścią "Przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków (...)". Istotna przy tym pozostaje jednak zasada wyrażona w § 11 ust. 1, zgodnie z którą budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych. Wyliczone zatem przykładowo uciążliwości w ust. 2 § 11 muszą zawsze nawiązywać do przepisów odrębnych, których naruszenie w niniejszej sprawie nie zostało wykazane. Co więcej, sama strona skarżąca, podkreślając iż nie chodzi tutaj o oddziaływania toksyczne, ale dotyczące "tzw. progu zapachowego (wyczuwalności węchowej)" wskazywała, że brak jest jakichkolwiek przepisów normujących tę kwestię. Z tych też przyczyn, nie można było Sądowi pierwszej instancji, pomimo częściowej wadliwości uzasadnienia w tym zakresie, poczynić skutecznie zarzutu naruszenia analizowanego przepisu, jak chce tego skarżąca "poprzez jego niezastosowanie". Również nie mógł zostać podzielony zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 22 Konstytucji RP i art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przede wszystkim zauważyć należało, iż prowadzenie w sposób swobodny działalności gospodarczej, o ile jest swobodą chronioną konstytucyjnie, to "swoboda" ta nie jest ani wartością bezwzględną, to znaczy, że nie może być ograniczana również przez inne prawa, ani najwyższą, wyprzedzającą hierarchiczne inne prawa. Sytuacja ta szczególnie jaskrawo przedstawia się na tle okoliczności niniejszej sprawy, bowiem w opozycji do powyższej zasady należało postawić inną wartość konstytucyjną, tj. prawo własności i związaną z nią swobodę korzystania z rzeczy, której przejawem jest m.in. statuowana w art. 4 Prawa budowlanego zasada prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej. Wyważenie obu tych zasad prowadzi do wniosku, że nie można ograniczać prawa własności inwestora do realizacji zamierzenia budowlanego, tylko z uwagi na brak późniejszej możliwości rozbudowy Zakładu skarżącej, a więc z uwagi na jej plany inwestycyjne lub ze względu na sposób jego funkcjonowania, który powoduje immisję na działkę inwestora. Sytuacja taka nie może prowadzić do uprzywilejowania strony skarżącej, której interes jako sąsiada w procesie inwestycyjnym ma być jedynie chroniony przepisami Prawa budowlanego. Z przedstawionych wyżej względów, wobec nie stwierdzenia z urzędu wystąpienia w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 tej ustawy oddalił skargę kasacyjną.