II OSK 2072/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (sprawozdawca), sędzia WSA del. Grzegorz Rząsa, Protokolant: starszy asystent sędziego Milena Siemieniuk, po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 455/23 w sprawie ze skargi D. S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego C. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od D. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 455/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego C., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ew. [...] położonej w W., obręb [...] w zakresie § 74 pkt 7 lit. a (pkt 1) i zasądził od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz D. S.A. z siedzibą w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. D. S.A. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej powołaną uchwałę w części obejmującej § 74 pkt 7 lit. a w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w W. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały, dalej: "u.p.z.p.") przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: "k.c.") w stosunku do działki skarżącej ew. nr [...] z obr. [...] w W. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w W. w zakresie § 74 pkt 7 lit. a., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazała, że jest właścicielem nieruchomości – działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Jest to działka budowlana sięgająca od północy do ul. S. (2KD-Z), a od południa do projektowanej ulicy lokalnej 9KD-L. Na nieruchomości skarżącej w planie miejscowym znajdują się fragmenty wielu jednostek planistycznych: – D15MW/U – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług; – 11KD-D – droga publiczna dojazdowa; – D17MW – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej; – D19ZP – teren zieleni urządzonej – D23MW – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej; – D22US/ZP – teren usług sportu i zieleni urządzonej. Skarżąca zaznaczyła, że pomimo położenia działki nr [...] bezpośrednio przy drodze publicznej ul. S., część tej działki – prawie 1/3 powierzchni budowlanej – po wejściu w życie planu miejscowego utraciła dostęp do drogi publicznej na bardzo długi i niemożliwy do oszacowania czas. Działka skarżącej w znacznej części utraciła zatem prawo zabudowy, pomimo przeznaczenia jej w planie miejscowym na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 5 ust. 3 uchwały plan miejscowy kwalifikuje tereny usług sportu i zieleni urządzonej US/ZP do terenów inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że skarżąca z dniem wejścia w życie planu miejscowego utraciła prawo do dysponowania swoją nieruchomością w części znajdującej się w granicach jednostki planistycznej D22 US/ZP. Tak więc po wejściu w życie planu miejscowego skarżąca nie posiada dostępu do drogi publicznej projektowanej 9KD-L, co uniemożliwia jej zagospodarowanie położonego na działce nr [...] terenu D23MW. Skarżąca wskazała, że plan miejscowy w przepisach szczegółowych nie dopuszcza na terenie D23MW budowy dróg wewnętrznych. Dopuszczenia takiego w stosunku do tego terenu nie można domniemywać, ponieważ w ustaleniach dotyczących innych terenów zieleni i sportu możliwość realizacji dróg wewnętrznych jest wprost wyrażona – jak w § 70 pkt 2 lit. g uchwały dotyczącym terenu D19ZP. Skarżąca nie ma możliwości zaprojektowania nawet tymczasowej obsługi komunikacyjnej terenu D23MW od strony ul. S. Zdaniem skarżącej Rada m.st. Warszawy naruszyła jej indywidualny interes prawny wynikający z prawa własności uregulowanego w art. 140 k.c. na skutek naruszenia obiektywnego porządku prawnego, to jest normy zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., zobowiązującej gminę do prawidłowego ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w granicach uchwalonego miejscowego planu zdecydowana większość terenów to tereny niezabudowane, które do czasu uchwalenia zaskarżonego planu były polami. Tworzenie sieci i ciągów dróg przez istniejącą ul. S. (oznaczoną symbolem 2KD-Z) czy projektowane drogi: 8KD-L, 9KD-L, 13KD-L i 11KD-D, ma na celu zabezpieczenie prawidłowej, funkcjonalnej i wydajnej obsługi komunikacyjnej dla przyszłych kwartałów zabudowy. W innym przypadku, obsługa komunikacyjna długich na ponad 500 m, wąskich działek jedynie od ul. S. (2KD-Z) zaprzecza tej idei. Bez kreowania funkcjonalnych kwartałów zabudowy za pomocą odpowiednich linii zabudowy i wskazywania obsługi komunikacyjnej z różnych dróg, działki budowlane zagospodarowane zostaną w formie "urbanistyki łanowej" ze wszystkimi jej wsadami i uciążliwościami dla mieszkańców, tj. długie, wąskie drogi wewnętrzne, mała przepustowość wjazdu i wyjazdu, brak atrakcyjnej zieleni osiedlowej, duże dystanse dojść do usług czy przystanków komunikacji zbiorowej. Dlatego zaskarżony miejscowy plan dla terenu D23MW ustalił również w poprzek terenu nieprzekraczalne linie zabudowy oraz ustalił obsługę komunikacyjną nie od drogi 11KD-D czy 2KD-Z, ale od drogi 9KD-L przez teren D22 US/ZP. Zdaniem organu, gdyby obsługa komunikacyjna terenu D23MW miała się odbywać z ul. S. czyli z drogi 2KD-Z, to aby do tej drogi dojechać należałoby najpierw przejechać przez teren D19 ZP, następnie przez teren D17MW, przez drogę publiczną klasy dojazdowej czyli teren 11KD-D i na końcu przez teren D15MW/U, czyli aż przez 4 tereny. Nie ulega wątpliwości, że taka obsługa komunikacyjna terenu D23MW byłaby mniej ekonomiczna i sprzeczna z zasadami ładu przestrzennego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 146 pkt 1 lit. b zaskarżony miejscowy plan ustala dla terenu 9KD-L przeznaczenie dopuszczalne – podziemne i nadziemne urządzenia techniczne związane z funkcjonowaniem metra, zaś § 150 pkt 1 ustala przeznaczenie terenu 13KD-L – (...), tunele oraz podziemne i nadziemne urządzenia techniczne związane z funkcjonowaniem metra w zasięgu wyznaczonego korytarza II linii metra. Oznacza to, że podziemne i nadziemne urządzenia techniczne związane z funkcjonowaniem metra są jedynie przeznaczeniem dopuszczalnym dla terenu 9KD-L a nie podstawowym, czyli mogą, ale nie muszą być zrealizowane. Co więcej, będą zrealizowane jedynie jeżeli będzie tego wymagała realizacja metra. Realizacja tunelu i poszczególnych stacji II linii metra jednoznacznie pokazuje, że taką inwestycję można realizować na terenach już zagospodarowanych, w tym również pod ulicami, stosując, gdy jest to konieczne, częściowe i czasowe wyłączenie z użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zasadny jest zarzut nadużycia władztwa planistycznego oraz naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. przy uchwaleniu § 74 pkt 7 lit. a planu ustalającego obsługę komunikacyjną terenu oznaczonego symbolem D23MW z drogi lokalnej 9KD-L przez teren D22US/ZP. W myśl tego przepisu dla terenu oznaczonego symbolem D23MW ustalono wyłączną obsługę komunikacyjną dla działek budowlanych z drogi publicznej klasy lokalnej 9KD-L przez teren D22US/ZP (usługi sportu i zieleni urządzonej). Tymczasem droga 9KD-L nie istnieje i nie można w dającej się przewidzieć przyszłości przewidzieć daty jej powstania. Ulica ta obiega dookoła cały kwartał zabudowy i ma na odcinku od działki skarżącej do jej projektowanego połączenia z ul. S. (przez projektowaną ul. 8KD-L) ok. 800 m długości oraz projektowaną szerokość w liniach rozgraniczających 20 m. Ponadto, zgodnie z § 146 pkt 1 lit. b uchwały, projektowana ulica 9KD-L ma być również terenem podziemnej infrastruktury metra, co wyklucza jej wcześniejszą realizację i oddanie do użytku, zważywszy na konieczność zrealizowania tego ostatniego. Zdaniem Sądu słusznie więc skarżąca spółka zrzuca, że mimo położenia działki nr 11 bezpośrednio przy drodze publicznej ul. S., jej część – prawie 1/3 powierzchni budowlanej – po wejściu w życie planu utraciła dostęp do drogi publicznej na bardzo długi i niemożliwy do oszacowania czas. Działka skarżącej w znacznej części utraciła zatem prawo zabudowy. Tymczasem zgodnie z § 70 pkt 2 lit. g uchwały na terenie D19ZP oddzielającym teren D23MW od terenu D17MW, plan dopuszcza urządzanie dróg wewnętrznych: Według § 70 planu: "Dla terenu oznaczonego symbolem D19ZP ustala: (...) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: (...) g. dopuszcza się lokalizację dróg wewnętrznych wyłącznie poprzecznie do osi podłużnej terenu; (...) 9. zasady obsługi terenu w zakresie komunikacji: a. obsługa komunikacyjna z drogi publicznej klasy lokalnej 13KD-L, b. zakaz lokalizowania parkingów...". Zgodnie z tymi przepisami planu miejscowego byłoby zatem możliwe tymczasowe skomunikowanie zabudowy na terenie D23MW z ulicą S. przez drogę wewnętrzną zlokalizowaną poprzecznie do osi podłużnej terenu D19ZP. Według Sądu zasadnie także podkreślono w skardze, że na terenie D22 US/ZP plan miejscowy nie dopuszcza budowy dróg wewnętrznych. Plan w § 73 stanowi: "Dla terenu oznaczonego symbolem D22US/ZP ustala się: 1. przeznaczenie terenu: a. podstawowe – usługi sportu i zieleni urządzonej, b. dopuszczalne: podziemne i nadziemne urządzenia techniczne związane z funkcjonowaniem metra, w tym w szczególności czerpnio-wyrzutnie; 2. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: a. dopuszcza się lokalizację w szczególności: ciągów pieszo-rowerowych, oczek wodnych – zbiorników retencyjnych...". Wniosek taki jest uprawniony bowiem w ustaleniach dotyczących innych terenów zieleni i sportu możliwość realizacji dróg wewnętrznych jest wprost wyrażona, tak jak § 70 pkt 2 lit. g uchwały dotyczącym terenu D19ZP, zaś w § 73 nie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miasta Stołecznego Warszawy, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c., art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że obsługa komunikacyjna terenu D23MW od projektowanej drogi lokalnej 9KD-L przez teren inwestycji celu publicznego oznaczony symbolem D22US/ZP jest przekroczeniem władztwa planistycznego przez wnoszącego skargę kasacyjną, co w konsekwencji skutkowało uwzględnieniem skargi w całości; – art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie projektowe") i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że obsługa komunikacyjna terenu D23MW od projektowanej drogi lokalnej 9KD-L, w której dopuszcza się w ramach przeznaczenia dopuszczalnego podziemne i nadziemne urządzenia techniczne związane z funkcjonowaniem metra, przez teren inwestycji celu publicznego oznaczony symbolem D22US/ZP jest przekroczeniem władztwa planistycznego przez wnoszącego skarg kasacyjną, co w konsekwencji skutkowało uwzględnieniem skargi w całości; – art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c., art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że obsługa komunikacyjna terenu D23MW od projektowanej drogi lokalnej 9KD-L przez teren inwestycji celu publicznego oznaczony symbolem D22US/ZP jest przekroczeniem władztwa planistycznego przez wnoszącego skarg kasacyjną, co w konsekwencji skutkowało uwzględnieniem skargi w całości; – art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g." w zw. z art. 28 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c., art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia projektowego przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że naruszenia interesu prawnego strony przeciwnej przekroczyło granice władztwa planistycznego skutkujące uwzględnieniem skargi w całości. II. na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przytoczeniu w uzasadnieniu wyroku przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo tego, iż z treści odpowiedzi na skargę znajdującej się w aktach sprawy wynika, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają jedynie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co w konsekwencji oznacza, że nie wiadomo na jakiej podstawie prawnej Sąd wydał wyrok w niniejszej sprawie uwzględniający skargę w całości; – art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i w zw. z art. 28 § 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przytoczeniu w uzasadnieniu wyroku przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo tego, iż z treści odpowiedzi na skargę znajdującej się w aktach sprawy wynika, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają jedynie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkowało błędnym wywodem prawnym w niniejszej sprawie, a w konsekwencji uwzględnieniem skargi w całości; – art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe niezastosowanie polegające na oparciu przez Sąd I instancji swojego rozstrzygnięcia na przepisach dwóch ustaw, tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkowało błędnym wywodem prawnym w niniejszej sprawie, a w konsekwencji uwzględnieniem skargi w całości. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, jednocześnie zasadzenie od strony przeciwnej na rzecz Rady m.st. Warszawy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu, kwestionując zasadność zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały trafne. Rozbudowane w swej treści zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno te dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, sprowadzają się w swej istocie do dwóch kwestii: 1) błędnego – zdaniem organu skarżącego kasacyjnie – uznania przez Sąd I instancji, że ustalenie planu miejscowego zawarte w § 74 pkt 7 lit. a zostały przyjęte z przekroczeniem granic władztwa planistycznego przyznanego ustawowo organom gminy (zarzuty naruszenia prawa materialnego: art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c., art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia projektowego i art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c., art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c., art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia projektowego) oraz 2) na przywołaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jako prawnych podstaw wydanego orzeczenia, przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (nieobowiązującej w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały, jak i w czasie sporządzania planu), a co za tym idzie, oparciu zaskarżonego wyroku o uregulowania obu wymienionych ustaw (zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a.; art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i w zw. z art. 28 § 1 u.p.z.p. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, z którego wynika, że zakwestionowane przez Sąd I instancji ustalenia planu (§ 74 pkt 7 lit. a) nie wykraczają poza granice władztwa planistycznego gminy. Stosownie do dyspozycji określonej w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały: w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Oznacza to między innymi, że plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej terenów w sposób odpowiedni do ich przeznaczenia. W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, chodzi o skomunikowanie terenu oznaczonego symbolem D23MW, przeznaczonego w planie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, ta zaś ze swej istoty wymaga dostępu do drogi publicznej. Realizując więc wskazaną wyżej dyspozycję, określoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., skarżący kasacyjnie organ przyjął w zaskarżonej uchwale, zgodnie § 74 pkt 7 lit. a, że obsługa terenu D23MW w zakresie komunikacji będzie się odbywać z drogi lokalnej 9KD-L przez teren D22US/ZP. Zatem z perspektywy wypełnienia wymogu przewidzianego art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. ustalenie zawarte w § 74 pkt 7 lit. a nie może budzić wątpliwości co do jego legalności, która stanowi wyłączne kryterium sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, w tym aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a do których zalicza się uchwały w sprawie planów miejscowych. Natomiast kwestie celowości przyjętych w tym zakresie rozwiązań pozostają poza kognicją sądów administracyjnych. Również czas realizacji planowanych inwestycji (z nielicznymi wyjątkami) nie wpływa na ocenę zgodności z prawem uchwalonego planu, albowiem ocena ta odbywa się (również poza nielicznymi szczególnymi przypadkami) przy uwzględnieniu istniejących okoliczności faktycznych oraz obowiązującego prawa w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały. Także w świetle § 73 pkt 1 i pkt 2 lit. a, przewidującego ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem D22US/ZP, wśród których brakuje przeznaczenia pod budowę drogi wewnętrznej, co w zestawieniu z brzmieniem § 74 pkt 7 lit. a świadczy o literalnej sprzeczności lub choćby niespójności obu ustaleń, nie może być poczytywane jako przyjęcie ustaleń określonych § 74 pkt 7 lit. a z przekroczeniem władztwa planistycznego. Brak wyraźnego ustalenia w § 73 pkt 1 i pkt 2 lit. a dotyczącego dostępu terenu D23MW do drogi 9KD-L wymaga w takiej sytuacji odwołania się do przyjętych w hermeneutyce prawniczej reguł wnioskowania i metod wykładni prawa. Uwzględniając zatem zasady domniemania legalności aktu normatywnego, a więc w tym przypadku zgodności zaskarżonego planu z wymogami przewidzianymi w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz wykładni systemowej (por. W . Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 535) należy przyjąć, że mimo braku wyraźnych ustaleń § 73 pkt 1 i pkt 2 lit. a, dostęp terenu D23MW do drogi lokalnej 9KD-L został określony w zaskarżonej uchwale przez teren D22 US/ZP na mocy § 74 pkt 7 lit. a. Z tych też względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego skutkujące błędnym uznaniem przez Sąd I instancji § 74 pkt 7 lit. a za ustalenie przyjęte z przekroczeniem władztwa planistycznego okazały się uzasadnione. Natomiast nie sposób zgodzić się z zarzutami naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania z powodu przywołania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jako podstaw wydanego orzeczenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz oparcia zaskarżonego wyroku o uregulowaniu obu wymienionych ustaw. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy wnioskować, że zawarty w nim na s. 6 fragment: "art. 2 ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym", świadczy ewidentnie o omyłkowym oznaczeniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p. Błędne użycie tytułu uchylonej ustawy nie daje podstaw do uznania, że Sąd I instancji kontrolował zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu jej podjęcia oraz ustawy uchylonej w roku 2003, skoro z treści uzasadnienia wynika, że weryfikacja planu została przeprowadzona pod kątem zgodności jego ustaleń z przepisami u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.