II OSK 2082/10

Sygn. akt II OSK 2082 / 10 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 stycznia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 756/09 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz E. J. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 756/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G., działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm. – dalej Prawo budowlane) nakazał E. J. rozbiórkę garażu dwustanowiskowego i kuchni letniej o wymiarach w rzucie poziomym 6,30 m x 6,50 m x 2,40 m x 2,65 m zlokalizowanego w J. przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] z wyłączeniem części fundamentów pozostałych po rozebranym obiekcie drewnianym. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowy budynek zbudowany został przez E. J. na części istniejących wcześniej fundamentów po rozebranym obiekcie gospodarczym o konstrukcji drewnianej o nieco mniejszych wymiarach. Ustalono, że ściana garażu znajduje się w odległości 0,45 m od granicy sąsiedniej działki, będącej własnością K. S., natomiast okap dachowy z rynną znajduje się na granicy działek. Budynek garażu i kuchni letniej zbudowany został w 2004 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, po rozbiórce starego obiektu drewnianego. Inspektor wezwał skarżącego, na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego do przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności wyżej wymienionego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami potwierdzającymi wpis projektanta i osoby sprawdzającej projekt na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący wypełnił obowiązek przedłożenia dokumentacji w terminie, jednakże analiza złożonych dokumentów potwierdziła, że sporny garaż wraz kuchnią letnią usytuowane są niegodnie z warunkami technicznymi - nie zachowano odległości obiektu od granicy sąsiedniej działki, która wynosi jedynie 0,45 m. W konsekwencji nakazano skarżącemu, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, rozbiórkę obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji E. J. wskazał, że dostarczył wszystkie wymagane przez organ I instancji dokumenty. Ponadto skarżący oświadczył, że omawiany obiekt stoi na granicy działki sąsiedniej rozumianej formalnoprawnie, a nie jak to zostało podane w uzasadnieniu decyzji, w odległości 0,45 m od tej granicy. Zdaniem skarżącego stan techniczny budynku i jego lokalizacja są zgodne z warunkami technicznymi oraz planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wybudowanie przez skarżącego opisanych obiektów bez pozwolenia uprawniało właściwy organ do nakazania rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ II instancji wyjaśnił równocześnie, że przepis art. 48 Prawa budowlanego przewiduje możliwość legalizacji samowoli budowlanej w przypadku, gdy budowa zgodna jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zasadniczą okolicznością jest odległość spornych budynków od granicy działki nr [...], ustalona w trakcie oględzin na 0,45 m. W myśl § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) dopuszcza się usytuowanie ściany budynku bez otworów bezpośrednio przy granicy, jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy tej granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów, a w omawianej sprawie taki przypadek nie zachodzi. W konsekwencji organ II instancji przyjął, że sporne obiekty zostały niezgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi, co tym samym wyklucza możliwość ich legalizacji. W skardze na ostateczną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. J. wniósł o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że sporne budynki stoją w odległości 0,45 m od granicy działki nr [...], podczas gdy stoją one na granicy z tą działką. Zdaniem skarżącego organ błędnie zaniechał dokonania geodezyjnych pomiarów budynku oraz sprawdzenia jego usytuowania, gdy tymczasem obiekt nie stoi jedynie na działkach nr [...] i [...] ale również na działce nr [...]. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że uszło uwadze organu II instancji, że w trakcie rozpatrywania odwołania skarżącego, w dniu 8 lipca 2009 r., doszło do zmiany postanowień § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zmiana ta została wprowadzona na mocy § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 56, poz. 461). W szczególności poważnym zmianom uległ § 12 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z aktualnym brzmieniem przepis ten dopuszcza w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, § 60 i § 271-273 sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Rozporządzeniem zmieniającym usunięty został, powołany w decyzji organu drugiej instancji, przepis § 12 ust. 4 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) dopuszczający sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy, jeżeli na sąsiedniej działce istnieje na granicy budynek bez otworów okiennych i drzwiowych. Odwołując się do tego unormowania organ uznał, że nie było podstaw prawnych do usytuowania realizowanego przez skarżącego garażu zarówno na granicy działek, jak też w odległości 45 cm od tej granicy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nowelizacja wprowadziła także dodatkową regulację dotyczącą zabudowy jednorodzinnej, która może wprost dotyczyć sytuacji rozpatrywanej w niniejszej sprawie. Przepis § 2 rozporządzenia zmieniającego stanowi bowiem, że zmienionych przepisów nie stosuje się, jeżeli przed dniem ich wejścia w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Przepisy dotychczasowe stosuje się także, kiedy dokonane zostało zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie skarżący złożył wymagane przez organ dokumenty, w tym projekt architektoniczno - budowlany, opracowany przed zmianą rozporządzenia. W przekonaniu Sądu pierwszej instancji dotychczasowe przepisy rozporządzenia miałyby zastosowanie jedynie wtedy, gdyby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego potraktował przedłożenie dokumentów jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 pkt. 5 Prawa budowlanego). Wówczas postępowanie prowadzone w oparciu o przepis art. 49 Prawa budowlanego wymagałoby zastosowania przepisów dotychczasowych. Natomiast ponowne rozważania, przeprowadzone w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 pkt. 2, prowadzące do ustalenia czy przedmiotowa budowa nie narusza przepisów techniczno – budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wymaga zastosowania przepisów obowiązujących w dacie podjęcia decyzji. W konsekwencji obowiązywania nowej regulacji nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje także okoliczność, że sporny budynek nie stoi w odległości 0,45 m, lecz bezpośrednio na granicy działki [...]. Sąd także zwrócił uwagę, że kluczową kwestią w sprawach legalizacji samowoli budowlanych jest precyzyjne ustalenie położenia spornego budynku, czego nie uczyniono w sprawie, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ przed ostatecznym rozpoznaniem sprawy powinien także dokonać szczegółowych ustaleń dotyczących lokalizacji samowolnie wzniesionych obiektów w stosunku do granicy działki. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Pomorski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej P.p.s.a.), podniósł zarzuty: 1. naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego błędnie orzekły o rozbiórce samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego; 2. naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 56, poz. 461 z zm.) w zw. z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego winny stosować przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu ustalonym nowelizacją z dnia 8 lipca 2009 r., a nie w brzmieniu dotychczasowym, W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obowiązująca od 8 lipca 2009 r. nowelizacja przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, została wprowadzona na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 56, poz. 461 z późn. zm.) – dalej rozporządzenie zmieniające. Zgodnie z § 2 ust. 1 przepisów rozporządzenia zmieniającego nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosi, że taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Projekt budowlany został złożony w wykonaniu obowiązków nałożonych na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w toku postępowania przed organem I instancji, które zakończyło się przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów. Z mocy art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Z powyższego wynika, że w ramach prowadzonego postępowania organy nadzoru budowlanego nie mogły stosować przepisów dotyczących warunków technicznych budynków i ich usytuowania w brzmieniu obowiązującym od dnia 8 lipca 2009 roku, gdyż z mocy § 2 rozporządzenia zmieniającego organy nadzoru budowlanego obowiązane były stosować przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. J. wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawione w podstawie kasacyjnej zarzuty dotyczą jedynie naruszenia prawa materialnego. Jednak nie można przyjąć, by stwarzały one podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo, jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić, jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie, ewentualnie, ujmując tę kwestię z drugiej strony, na użyciu przepisu, który nie powinien mieć w danej sprawie zastosowania. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się, więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. Przy formułowaniu zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne, poprzez błędną wykładnię art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 56, poz. 461 z zm.) w zw. z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego. W ocenie kasatora błędny charakter wykładni dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do wskazanych przepisów w szczególności dotyczył zarówno sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni, jak i samego jej rezultatu (treści zrekonstruowanej normy), jako podstawy treści zaskarżonego wyroku. W przedmiotowej sprawie organ przyjął, że sporne obiekty zostały wybudowane w sposób niezgodny z przepisami techniczno – budowlanymi, co wyklucza możliwość ich legalizacji. Samowola budowlana jest stanem, który może przyjmować różne postacie rodzajowe i polegać np. na budowie albo rozbudowie budynku bez wymaganego pozwolenia lub wbrew zgłoszonemu sprzeciwowi. W obowiązującym stanie prawnym ustawodawca przewidział, jako zasadę, orzekanie o nakazie rozbiórki obiektów wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej. Jednakże sięgnięcie po ten bezwzględny środek obwarowane jest koniecznością rozważenia możliwości legalizacji powstałego w warunkach samowoli obiektu. Samowola budowlana jest zatem stanem, którego stwierdzenie przez właściwy organ, obliguje go do podjęcia określonych działań, zmierzających do jej wyeliminowania. Przepis art. 48 Prawa budowlanego przewiduje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, w przypadku, gdy budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zanim organ wyda decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego zobowiązany jest zbadać, czy zachodzą prawne możliwości jego zalegalizowania, a więc czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno - budowlanymi. W tym też celu organ powinien ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy i nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie ściśle określonych dokumentów, o których stanowi przepis art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W decyzji ostatecznej organ przyjął, że sporne obiekty zostały wybudowane niezgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi, czyli w sposób niezgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm) , co wyklucza możliwość ich legalizacji. W konsekwencji organ nakazał skarżącemu, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, rozbiórkę obiektów. Bezspornym jest, że w dniu 8 lipca 2009 r., czyli na kilka miesięcy przed wydaniem ostatecznej decyzji, weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 56, poz. 461). Przedmiotowa nowelizacja wprowadziła m. in. nowe brzmienie § 12 ust. 3 poprzez dodanie regulacji dotyczącej zabudowy jednorodzinnej. Zgodnie z aktualnym brzmieniem, przepis ten dopuszcza w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, § 60 i § 271-273, sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. W sprawie istotne jest, że zgodnie z przepisem przejściowym zawartym w § 2 rozporządzenia zmieniającego, przepisów rozporządzenia nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie: 1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów; 2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Analiza normatywna wskazanej regulacji prowadzi do rezultatu, że prawodawca ustanowił normy intertemporalne odnoszące się do wskazanych czynności prawnych zaistniałych przed dniem wejścia w życie znowelizowanych przepisów. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że postępowanie, jakie toczyło się przed organami administracyjnymi nie może być uznane, jako toczące się na skutek wniosku o pozwolenie na budowę, chociażby z uwagi na fakt, że budowa została zakończona. Nie może być również uznane, jako postępowanie toczące się na skutek odrębnego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego. W postępowaniu legalizacyjnym złożenie dokumentów w wykonaniu obowiązku nałożonego na stronę, na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, nie jest tożsame ze złożeniem wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, lecz jest traktowane w analogiczny sposób. Należy mieć na uwadze, że sprawa samowoli budowlanej i pozwolenia na budowę są rodzajowo odrębnymi sprawami. Badanie samowoli budowlanej w trybie art. 48 Prawa budowlanego następuje w postępowaniu wszczynanym z urzędu w rozumieniu art. 61 § 4 k.p.a., choćby inicjatywa pochodziła od osoby trzeciej. Natomiast do uzyskania pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego) konieczny jest wniosek inwestora. W świetle powyższych rozważań pozbawione jest doniosłości prawnej stanowisko i argumentacja skarżącego kasacyjnie wskazujące, że organ miałby badać zgodność warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w oparciu o nieobowiązujące, w chwili orzekania, przepisy rozporządzenia, gdyż projekt budowlany został złożony w wykonaniu obowiązków nałożonych na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w toku postępowania przed organem I instancji, które zakończyło się przez wejściem w życie znowelizowanych przepisów. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że dotychczasowe przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie miałyby zastosowanie jedynie wtedy, gdyby organ potraktował przedłożenie dokumentów jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 pkt. 5 Prawa budowlanego). Wówczas postępowanie prowadzone w oparciu o przepis art. 49 Prawa budowlanego niewątpliwie wymagałoby zastosowania przepisów dotychczasowych. Natomiast ponowne rozważania przeprowadzone w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 pkt. 2, zmierzające do ustalenia czy przedmiotowa budowa nie narusza przepisów techniczno – budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wymagała zastosowania przepisów obowiązujących w dacie podjęcia decyzji, czyli znowelizowanych postanowień § 12 ust. 3 rozporządzenia. Na marginesie należy wskazać, że, jak wynika z uzasadnienia projektu rozporządzenia, ratio legis wprowadzenia nowych regulacji było: "lepsze poszanowanie praw właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości, szczególnie przy wznoszeniu budynków blisko lub na granicy z sąsiednią działką budowlaną [...] Potrzeba wynikająca z praktyki stosowania przepisów, spowodowała konieczność wprowadzenia w ust. 3 pkt 4 nowego przepisu dotyczącego dopuszczalnych w zabudowie jednorodzinnej warunków sytuowania w stosunku do granicy działki budynku gospodarczego i garażu, dotychczas poddanego takim samym, zbyt rygorystycznym ograniczeniom jak budynek mieszkalny (jednorodzinny), który jemu służy". Należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę, że żaden racjonalny argument nie przemawia za tym, aby w sytuacji złagodzenia warunków technicznych, organ rozpoznający sprawę na etapie legalizacji samowoli budowlanej, stosował przepisy, które w dacie orzekania przestały już obowiązywać. Tym bardziej, że normy przepisu przejściowego § 2 rozporządzenia w sposób precyzyjny wskazały sytuacje, w których rozporządzenie zmieniające nie znajduje zastosowania. W realiach sprawy, ocena zgodności warunków techniczno-budowlanych w oparciu o przepisy nieobowiązujące, niewątpliwie miałaby negatywny wpływ na bezpieczeństwo prawne strony oraz podważałaby zasadę zaufania do organów władzy publicznej. Ochronie prawnej podlegać musi zaufanie obywateli nie tylko do litery prawa, ale przede wszystkim do sposobu jego interpretacji przyjmowanej w praktyce stosowania prawa. Nie można bowiem ignorować podstawowego faktu, że "w świadomości społecznej treść prawa rozpoznawana jest przede wszystkim ze sposobu jego interpretacji w praktyce stosowania prawa przez organy państwowe" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 1997 r., U 11/97, ZU 1997, nr 5-6, poz. 67). Także mając na uwadze prawo do dobrej administracji określone w Kodeksie Dobrej Administracji przyjętym przez Parlament Europejski 6 września 2001 r. (art. 17 i art. 22) oraz w art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, sprawy administracyjne powinny być rozpoznawane rzetelnie. Ze standardem rzetelnego postępowania administracyjnego mamy do czynienia tylko wtedy, gdy organ zarówno postępuje zgodnie z przepisami procedury, jak i dokonuje właściwej wykładni przepisów prawa materialnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.