II OSK 2087/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 5 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1040/17 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r. oddalił skargę Gminy W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej po wznowieniu postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej k.p.a.), w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania Gminy W., uchylił w całości decyzję Starosty C. z dnia [...] czerwca 2017 r. i orzekł o uchyleniu w części ostatecznej decyzji Starosty C. z dnia [...] listopada 2008 r. udzielającej Gminie W. pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej i deszczowej w W. zlewnie A, C, DS, DR, DRA obejmującego budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej w W. na działce nr [...] i odmówił zatwierdzenia części projektu budowlanego na budowę sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej w W. zlewnie A, C, DS, DR, DRA obejmującą budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej w W. na działce nr ewid. [...], a w pozostałej części odmówił uchylenia decyzji Starosty C. Gmina W. na tę decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca podtrzymała zarzuty podnoszone w odwołaniu oraz zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 13 § 1 i § 2 k.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną przywołując w podstawie prawnej postanowienia o wznowieniu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda Wielkopolski oparł się na postanowieniu Prokuratury Rejonowej w T. z dnia [...] sierpnia 2016 r., z którego wynika, iż T. K. jako pracownik B. Sp. z o.o. w Z., po przesłuchaniu w charakterze podejrzanego i zapoznaniu się z opinią biegłego z zakresu badań pisma ręcznego, przyznał się do popełnienia zarzucanego mu przestępstwa sfałszowania oświadczenia dotyczącego zgody na przeprowadzenie sieci kanalizacyjnej. W tak ustalonym stanie faktycznym prokuratur umorzył postępowanie z uwagi na przedawnienie karalności. Sąd podał, iż organ II instancji powołał się wprost na ustalenia wynikające z postanowienia Prokuratury Rejonowej o umorzeniu postępowania wskazujące na okoliczność popełnienia przez T. K. przestępstwa z art. 270 § 2a k.k. W opinii Sądu, postanowienie umarzające postępowanie ma walor rozstrzygnięcia stwierdzającego fakt popełnienia przestępstwa – w tym przypadku sfałszowania oświadczenia dotyczącego zgody na przeprowadzenie sieci kanalizacyjnej m.in. na nieruchomości nr [...] oraz wskazujący okoliczności z tym związane. Fakt ten w okolicznościach niniejszej sprawy zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. mógł stanowić przesłankę wznowienia postępowania w tej sprawie. Za nietrafne Sąd uznał stanowisko skarżącego, iż fakt sfałszowania dowodu, w oparciu o który w postępowaniu administracyjnym ustalono istotne dla sprawy okoliczności (tu – prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) winien być stwierdzony orzeczeniem sądu. Z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. warunek taki nie wynika. Fakt fałszu musi być jedynie niewątpliwy, a w niniejszym wypadku tak jest, o czym wprost stanowi przywołane postanowienie Prokuratury. Skuteczne obalenie domniemania o dysponowaniu przez inwestora (Gminę W.) nieruchomością nr [...] na cele budowlane związane z budową sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej w W., zlewnie A, C, DS, DSA, DR i DRA, a więc zakwestionowanie spełnienia przez inwestora warunku o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332; dalej p.b.), upoważniał, w ocenie Sądu, do wydania w trybie art. 151 § 1 k.p.a. decyzji uchylającej w części ostateczną decyzję Starosty C. z dnia [...] listopada 2008 r. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenia kosztów procesowych. Wyrokowi temu skarżąca kasacyjnie zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. i art. 151 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji w związku z naruszeniem przez organy administracyjne obu instancji art. 149 § 2 i art. 151 § 1 k.p.a. przez uznanie, iż w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. zbędne jest przeprowadzenie postępowania rozpoznawczego przez organ administracji publicznej; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji w związku z naruszeniem przez organy administracyjne obu instancji art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez Burmistrza W. stanowiło podstawę dla ustalenia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i uzasadniało uchylenie decyzji we wznowionym postępowaniu; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 145 § 2 i 3 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji w związku z naruszeniem przez organy administracyjne obu instancji art. 145 § 1 pkt 1, art. 145 § 2 i 3 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającym na ustaleniu, że kontrolowane postępowanie administracyjne dotknięte jest wadą będącą podstawą wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 145 § 2 i 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji w związku z naruszeniem przez organy administracyjne obu instancji art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 145 § 2 i 3 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że postanowienie o umorzeniu postępowania przygotowawczego stwierdza fakt popełnienia przestępstwa w sposób bezsporny i niepodważalny, co doprowadziło do niezasadnego zakwestionowania spełnienia przez skarżącą warunku z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., tj. posiadania przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane związane z budową sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej i w konsekwencji błędnego przyjęcia, że istnieje przesłanka wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji w związku z naruszeniem przez organy administracyjne obu instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1, art. 145 § 2 i 3 k.p.a. i przyjęcie za prawidłowe stanowisko organu, podczas gdy narusza ono zasadę swobodnej oceny dowodów i prawdy materialnej, co doprowadziło do przyjęcia błędnego stanu faktycznego, w tym błędnego ustalenia, że okoliczność sfałszowania dowodu jest bezsporna i stwierdzona orzeczeniem organu, poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji do zaniechania ustalenia prawdy obiektywnej; 6) art. 1 oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą zarzutu dotyczącego niezastosowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 146 §1 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia skargi, pomimo istnienia negatywnej przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej (upływu 5 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji); 7) art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 146 § 1 k.p.a. poprzez niestwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa; 8) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przyjęciu stanu faktycznego, który został ustalony przez organ bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów; 9) art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne obu instancji art. 145 § 1 pkt 1, art. 145 § 2 i 3 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a; - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 10) art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. poprzez niezastosowanie i oddalenie skargi przez Sąd I instancji pomimo oświadczenia złożonego przez inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane, które korzysta z domniemania prawdziwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej, organy administracyjne prawidłowo uznały, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Podstawą do tego była treść postanowienia Prokuratora Rejonowego w T. z dnia [...] sierpnia 2016 r. Postanowieniem tym co prawda umorzono postępowanie karne, lecz nastąpiło to z uwagi na przedawnienie karalności, po wcześniejszym ustaleniu, że podejrzany w tej sprawie, po zapoznaniu się z opinią biegłego z zakresu pisma ręcznego, przyznał się do popełnienia zarzucanego mu przestępstwa sfałszowania oświadczenia dotyczącego zgody na przeprowadzenie sieci kanalizacyjnej. Powyższe było wystarczające do stwierdzenia w sposób bezsporny i niepodważalny faktu sfałszowania wskazanych wyżej dokumentów. Nie było więc potrzeby czynienie dalej idących ustaleń w tym zakresie. W rozpatrywanej sprawie zachodziła zatem sytuacja, o jakiej mowa w art. 145 § 3 k.p.a., gdyż na skutek upływu czasu postępowanie karne nie mogło być kontynuowane. Podkreślić nadto wypada, że nie było potrzeby wykazywania przesłanek z art. 145 § 2 k.p.a., gdyż w sprawie tej zastosowanie miał przepis zawarty w art. 145 § 3 k.p.a., a nie w § 2 tego artykułu. Nie miało przy tym znaczenia, czy inwestor składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane był przekonany o prawdziwości tego oświadczenia. Skoro inwestor składając powyższe oświadczenie oparł się na sfałszowanym dowodzie, to niezależnie od jego świadomości co do prawdziwości tego dokumentu – spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Brak wiedzy inwestora o sfałszowaniu dokumentu nie zmienia faktu, że dokument ten był sfałszowany i że decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. została oparta na sfałszowanym dokumencie. Powyższe ustalenia były wystarczające do wznowienia postępowania i podjęcia decyzji o uchyleniu decyzji Starosty C. z dnia [...] listopada 2008 r., ale jedynie w części dotyczącej działki objętej sfałszowanym oświadczeniem. Słusznie zatem organ II instancji odmówił uchylenia pozostałej części decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., gdyż decyzja ta w odniesieniu do inwestycji zrealizowanej na pozostałych działkach nie była objęta wadliwością określoną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo zatem oddalił skargę wniesioną na decyzję organu odwoławczego. Z uwagi na powyższe zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 i art. 151 § 1 k.p.a. (zarzut 1), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (zarzut 2), art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, art. 145 § 2 i 3 oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (zarzut 3), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 145 § 2 i 3 k.p.a. (zarzut 4), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (zarzut 5) i art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1, art. 145 § 2 i 3 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (zarzut 9) nie miały usprawiedliwionych podstaw. Nie były też trafne zarzuty naruszenia art. 1 oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut 6) i art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 146 § 1 k.p.a. (zarzut 7), gdyż podstawą rozstrzygnięcia było ustalenie, że została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Co do wskazywanego w zarzucie 6 i w zarzucie 8 naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podkreślić trzeba, że uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W rozpatrywanej sprawie Sąd wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II FSK 1511/08). Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. są zatem chybione. Zarzut naruszenia art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. (zarzut 10) również nie podlegał uwzględnieniu, bowiem oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące działki nr [...] – jak już wyżej zaznaczono – niezależnie od świadomości inwestora oparte było na sfałszowanym dokumencie. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.