II OSK 2095/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2255/19 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w D. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2255/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w D. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], którym uchylono postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w Łowiczu z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku w sprawie przedłużenia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę P. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. na odprowadzanie oczyszczonych wód opadowych z terenu magazynu i hurtowni zabawek, zlokalizowanych na działkach nr [...] [...] [...] we wsi S., gmina N. do rowu M. w km 4+404 i umorzono postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 414 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.) pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3 nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Podkreślono, że przepis ten wprost wskazuje termin, który musi zostać zachowany dla przedłużenia wydanego pozwolenia wodnoprawnego, jak również skutek związany z uchybieniem temu terminowi w postaci utraty konkretnego uprawnienia do przedłużenia obowiązywania pozwolenia już przyznanego. Do powyższej regulacji nie ma zastosowania tryb określony w art. 58 i 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a., regulujący kwestię przywracania terminów w toku postępowania administracyjnego. Wymienione przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie wyłącznie do terminów o charakterze procesowym, nie zaś materialnym. Dlatego nie było prawnej możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu z art. 414 ust. 2 Prawa wodnego w oparciu o przepisy K.p.a. Z powyższych względów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej zwanej P.p.s.a., została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. z siedzibą w D., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 58 i 59 K.p.a. poprzez przyjęcie, że powołane przepisy nie znajdują zastosowania do postępowania przewidzianego w art. 414 Prawa wodnego; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 414 Prawa wodnego i przyjęcie, że norma wynikająca z tego przepisu w części dotyczącej postępowania o przedłużenie okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego jest normą prawa materialnego. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna jest niezasadna, a przede wszystkim została wadliwie sporządzona. W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 3248/17, opubl. w Lex nr 2771489). Przepisami stanowiącymi wzorzec kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 P.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej - por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1). Wniesiona skarga kasacyjna zawiera tylko pośrednio zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji norm odniesienia wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W związku z tym w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał, na podstawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnego zidentyfikowania zarzutu naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu w tym zakresie, w którym jeden z zarzutów pozwala na wskazanie, jakiego naruszenia prawa zarzuca strona skarżąca kasacyjnie. Tym zarzutem jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na naruszeniu art. 58 i art. 59 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że przepisy te nie znajdują zastosowania do postępowania przewidzianego w art. 414 ust. 2 Prawa wodnego. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że określony w art. 414 ust. 2 Prawa wodnego 90-dniowy termin złożenia wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego ma charakter materialnoprawny. O tym, jaki charakter ma dany termin rozstrzyga obowiązująca regulacja prawna. Jeżeli termin dotyczy podjęcia czynności proceduralnej w toku postępowania administracyjnego, to jest to termin procesowy podlegający przywróceniu na podstawie art. 58 i art. 59 K.p.a. Natomiast termin prawa materialnego to taki, z upływem którego następuje pozbawienie możliwości ukształtowania praw i obowiązków strony postępowania, a tym samym prowadzi on do utraty przez organ prawa do wykonywania kompetencji w danej sprawie. Jak wprost wynika z art. 414 ust. 2 Prawa wodnego, obowiązujące pozwolenie wodnoprawne, z którego strona czerpie swoje uprawnienia nie wygasa, jeżeli podmiot wykonujący działania wymagające zgody wodnoprawnej w terminie 90 dni przed upływem okresu wygaśnięcia tego pozwolenia złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tego pozwolenia. Tym samym skutkiem upływu (niedochowania) ww. terminu jest utrata przez stronę możliwości uzyskania uprawnień wynikających z przedłużenia obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Termin ten ma bezpośredni związek z korzystaniem z praw przyznawanych pozwoleniem wodnoprawnym, a tym samym jest to termin prawa materialnego, nie podlegający przywróceniu. Do takich terminów nie mają zastosowania art. 58 i art. 59 K.p.a. regulujące przywracanie terminów procesowych, czyli terminów do podejmowania przez stronę określonych czynności o charakterze proceduralnym (procesowym). Natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, polegający na dokonaniu błędnej wykładni art. 414 Prawa wodnego, został błędnie zredagowany. Art. 414 ww. ustawy w wersji obowiązującej w dacie orzekania przez organ administracyjny obejmował szereg wewnętrznych jednostek redakcyjnych (dziewięć ustępów), a cześć z nich dzieliła się na punkty. Sam art. 414 Prawa wodnego zawierał kilka odrębnych norm prawnych. Tym samym poprzez brak sprecyzowania w zarzucie skargi kasacyjnej konkretnego przepisu, którego błędną wykładnię zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, uniemożliwiono dokonanie kontroli tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Także z uzasadnienia skargi kasacyjne nie wynika doprecyzowanie ww. zarzutu. Strona skarżąca kasacyjnie podaje wprawdzie, że art. 414 Prawa wodnego zawiera zarówno normy prawa procesowego jak i prawa materialnego, a złożenie wniosku na podstawie art. 414 ust. 2 tej ustawy skutkuje wszczęciem postępowania w przedmiocie przedłużenia pozwolenia wodnoprawnego. Należy jednak przypomnieć, że przedmiotem tej sprawy jest kontrola legalności zaskarżonego wyroku, którym oddalono skargę na postanowienie organu odwoławczego uchylające postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przedłużenie terminu pozwolenia wodnoprawnego i umarzające w tym zakresie postępowanie przed organem pierwszej instancji. Przedmiotem tej sprawy nie jest kontrola legalności postępowania wszczętego na podstawie art. 414 ust. 2 Prawa wodnego i prowadzonego celem uzyskania przedłużenia terminu pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto art. 414 Prawa wodnego w części dotyczącej wniosku o przedłużenie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego zawiera kilka odrębnych norm prawnych, zawartych np. w art. 414 ust. 2, w art. 414 ust. 4 lub w art. 414 ust. 6 ww. ustawy i brak doprecyzowania, którą z norm prawnych zawartych w ww. przepisach błędnie zinterpretował Sąd pierwszej instancji nie pozwala na ocenę tego zarzutu. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.