II OSK 210/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser /spr./, Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski, Anna Żak, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 185/04 w sprawie ze skargi "B." Spółka z o.o. w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. oddala skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] ([...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 3 listopada 2004 r. w sprawie ze skargi "B." Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie postępowania wznowienionego, uchylił zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że bezspornie w sprawie ustalono, iż decyzje Wojewody Lubelskiego z dnia [...] i z dnia [...] dotyczące ustanowienia stref ochronnych ujęć wody były wadliwe i z tego powodu organ, który prowadził postępowanie zdecydował się na wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 2 KPA. Sąd I instancji stwierdził dalej, że organ drugiej instancji rozpatrujący odwołanie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA i uchylając zaskarżoną decyzję mógł orzec, co do istoty sprawy bądź umorzyć postępowanie przed organem I instancji. Jednakże, jak uzasadnia swoje rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sytuacji, w jakiej znalazł się organ II instancji z uwagi na art. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy Prawo wodne (Dz. U. Nr 228, poz. 2259), stanowiący, że postępowania administracyjne wszczęte w przedmiocie stref ochronnych ujęć wody ustanowionych na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230, ze zm.) umarza się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. – Prawo wodne, należało wobec stwierdzonych wad postępowania zwykłego oraz postępowania wznowieniowego uchylić zaskarżoną decyzję a następnie decyzję z postępowania zwykłego i wtedy mając na uwadze treść art. 2 ust. 2 umorzyć postępowanie w sprawie. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, iż treść cytowanego art. 2 wyklucza stosowanie przepisów KPA. Zdaniem Sądu intencją przepisu art. 2 wobec zmiany stanu prawnego i wejście w życie nowego Prawa wodnego było objęcie stref ochronnych ujęć wody jednym reżimem i przewidziane w art. 2 ust. 2 umorzenie postępowania dotyczy postępowań wszczętych na podstawie przepisów Prawa wodnego z 1974 r. i niezakończonych decyzją ostateczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż takie rozumienie ustawy nie wyklucza jednocześnie stosowania wobec zapadłych decyzji na podstawie uchylonych przepisów postępowań nadzwyczajnych, jeżeli spełnione są niezbędne przesłanki do ich wszczęcia. Minister Środowiska w dniu 24 grudnia 2004 r. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 185/04. Wskazany wyrok został zaskarżony w całości, a Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 2 ustawy z dn. 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne (Dz. U. Nr 228, poz. 2259). W uzasadnieniu podniesiono, iż strefy ochronne ujęcia "Bariera" ustanowione zostały na podstawie art. 59 ustawy Prawo wodne z 1974 r. W dacie wydania przez Wojewodę Lubelskiego decyzji z dnia [...] i decyzji z dnia [...], w myśl art. 59 ust. 2 ustawy Prawo wodne, strefy ochronne ujęć wody ustanawiane były decyzjami administracyjnymi przez organy właściwe do wydania pozwoleń w stosownym zakresie. Stan prawny w zakresie ustanawiania stref ochronnych ujęć wody uległ zasadniczej zmianie z dniem 1 października 2001 r. (wejście w życie przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw – Dz. U. Nr 100, poz. 1085), w wyniku której art. 59 ustawy Prawo wodne otrzymał brzmienie, z którego wynika, że strefy ochronne ujęć wody ustanawia rada powiatu w drodze uchwały gdy organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody jest starosta lub wojewoda w drodze rozporządzenia, gdy on jest właściwy do wydania decyzji w tym przedmiocie. Skarżący twierdzi, że już pod rządami ustawy Prawo wodne z 1974 r. (w ostatnich trzech miesiącach jej obowiązywania) ustawodawca przesądził o stanowieniu stref ochronnych w drodze aktów prawa miejscowego, a dokonana zmiana przepisów prawa skutkowała wprost umarzaniem postępowań administracyjnych wszczętych w przedmiocie ustanowienia stref ochronnych jako bezprzedmiotowych. Skarżący zauważa, iż w myśl art. 25 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo Ochrony Środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085) ustanowione na podstawie dotychczasowych przepisów strefy ochronne ujęć wody stają się strefami ochronnymi ujęć wody w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne. Dalej stwierdza, że w brzmieniu sprzed zmianami dokonanymi ustawą wprowadzającą nie było przeszkód do wszczynania postępowań administracyjnych o charakterze nadzwyczajnym w stosunku do decyzji ostatecznych ustanawiających strefy ochronne ujęć wody, o ile spełnione były przesłanki niezbędne do ich wszczęcia. Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy wprowadzającej umorzone zostały wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy wprowadzającej postępowania administracyjne w przedmiocie ustanowienia stref ochronnych źródeł i ujęć wód. 1 stycznia 2002 r. nastąpiła kolejna zmiana przepisów. Wtedy weszła w życie ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 z późn. zm.). Zgodnie z obecnym stanem prawnym, zgodnie z art. 58 ust. 1 i 5 strefy ochronne z terenem ochrony pośredniej (do takich stref zalicza się strefy ochronne ujęcia "Bariera") ustanawia, w drodze rozporządzenia, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Jak twierdzi Skarżący tej nowej regulacji nie towarzyszyły przepisy przejściowe, które odnosiłyby się do stref ochronnych ustanowionych decyzjami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne (Dz. U. Nr 228 poz. 2259) ustanowione na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r. strefy ochronne ujęć wody stają się strefami ochronnymi ujęć wody w rozumieniu przepisów Ustawy Prawo wodne z 2001 r. Ustawodawca więc jednym reżimem prawnym objął strefy ochronne i w związku z powyższym w ust. 2 tego artykułu zawarta została dyspozycja, iż postępowania administracyjne wszczęte w przedmiocie stref ochronnych ujęć wody ustanowionych na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r. umarza się z dniem wejścia w życie ustawy. Skarżący uważa, że art. 2 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 1974 r. jest przepisem przejściowym, co w konsekwencji powoduje, że do zagadnień w kwestii stref ochronnych ujęć wody nie stosuje się przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego. W ocenie Skarżącego nie ma obecnie podstawy prawnej, która pozwoliłaby wojewodzie na wydanie jakiejkolwiek decyzji dotyczącej tych stref. Tym bardziej, jak twierdzi dalej Skarżący, organ odwoławczy nie może w trybie nadzwyczajnym, tak jak nakazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylić decyzji w sprawie strefy wydanej w postępowaniu zwykłym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Podstawowym problem prawnym w sprawie jest dokonanie oceny prawnej następstw kolejnych regulacji prawnych regulujących kompetencje organów i formy prawne ustanawiania stref ochronnych źródeł i ująć wód. Z przepisów zmieniających wynikają też określone skutki prawne dla bytu aktów prawnych ustanawiających strefy ochronne wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów prawnych. Słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Stan faktyczny nie jest także kwestionowany przez organy orzekające w postępowaniu administracyjnym. Istota sporu polega na zróżnicowanej interpretacji przepisów nowelizujących przepisy ustawy – Prawo wodne. Dla potrzeb rozpatrywanej sprawy znaczenie mają tylko niektóre z dokonywanych zmian. I tak stan prawny w zakresie ustanawiania stref ochronnych ujęć wody uległ zasadniczej zmianie z dniem 1 października 2001 r. (wejście w życie przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw – Dz. U. Nr 100, poz. 1085), w wyniku której art. 59 ustawy Prawo wodne otrzymał nowe brzmienie - "ust. 3. "Strefy ochronne ujęć wody ustanawia rada powiatu w drodze uchwały, gdy organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody jest starosta lub wojewoda w drodze rozporządzenia, gdy jest on właściwy do wydania decyzji w tym przedmiocie".) Regulacją tą ustawodawca przesądził o ustanawianiu stref ochronnych w drodze aktów prawa miejscowego. Jednocześnie w myśl art. 25 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo Ochrony Środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085) ustanowione na podstawie dotychczasowych przepisów strefy ochronne ujęć wody stają się strefami ochronnymi ujęć wody w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne. Z kolei art. 25 ust. 2 wskazanej ustawy stanowi, że "umarza się wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy postępowania administracyjne w przedmiocie ustanowienia stref ochronnych źródeł i ujęć wód". W związku z tak sformułowanym przepisem art. 25 ust. 2 wskazanej ustawy nie było przeszkód do wszczynania postępowań administracyjnych o charakterze nadzwyczajnym w stosunku do decyzji ostatecznych ustanawiających strefy ochronne ujęć wody, o ile spełnione były przesłanki niezbędne do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (cytowany artykuł wyraźnie umarzał tylko postępowania administracyjne w przedmiocie ustanawiania stref ochronnych źródeł i ujęć wód). Zatem zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy wprowadzającej umorzeniu podlegały tylko postępowania administracyjne, wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy wprowadzającej postępowania administracyjne, w przedmiocie ustanowienia stref ochronnych źródeł i ujęć wód. Odmienna regulacja tych kwestii, czego nie dostrzega Wojewódzki Sąd Administracyjny, pojawia się w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne (Dz. U. Nr 228 poz. 2259), mającym zastosowanie w sprawie (decyzja organu II instancji była podejmowana kiedy wskazana ustawa już obowiązywała por. art. 6). Zgodnie z nową regulacją, ustanowione na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r. strefy ochronne ujęć wody stają się strefami ochronnymi ujęć wody w rozumieniu przepisów Ustawy Prawo wodne z 2001 r. Jednocześnie ustawodawca w ust. 2 wskazanego artykułu ustanowił dyspozycję, iż postępowania administracyjne wszczęte w przedmiocie stref ochronnych ujęć wody ustanowionych na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r. umarza się z dniem wejścia w życie ustawy. Wyraźnie w związku z tym podkreślić należy, że z mocy szczególnej regulacji ustawowej umorzeniu podlegają wszczęte postępowania administracyjne w przedmiocie stref ochronnych ujęć wód. Mówiąc wprost, chodzi tu nie tylko o umorzenie postępowań administracyjnych w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej (co było przedmiotem poprzedniej regulacji), ale chodzi tu o wszystkie postępowania administracyjne (w tym w trybach nadzwyczajnych) wszczęte (a zatem i toczące się) w przedmiocie stref ochronnych ujęć wód. Odmienne w tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie znajduje uzasadnienia. W szczególności wobec wyraźnego brzmienia przywołanego przepisu błędne jest twierdzenie, że przywoływany wyżej art. 2 nie wyklucza stosowanie przepisów KPA. Błędnie także Sąd I instancji wywodzi, że art. 2 ust. 2 w swoim brzmieniu nie pozostawia wątpliwości, iż postępowania administracyjne w przedmiocie stref ochronnych ujęć wody, wszczęte, a nie zakończone czyli we wszystkich tych przypadkach, gdzie nie wydano jeszcze decyzji ostatecznej, umarza się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne (Dz. U. Z dnia 30 grudnia 2003 r.). Jak wskazano wyżej z art. 2 ust 2 wynikają odmienne reguły. Dodatkowo, do czego nie odniósł się Sąd I instancji, dnia 1 stycznia 2002 r. nastąpiła kolejna zmiana przepisów, która wpływa w sposób znaczący na przyjęty kierunek interpretacji przywołanych wyżej przepisów zmieniających stan prawny. Z dniem 1 stycznia 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.). Zgodnie z obecnym stanem prawnym uregulowanym w art. 58 ust. 1 i 5 strefy ochronne z terenem ochrony pośredniej ustanawia, w drodze rozporządzenia, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Stąd nie ma obecnie podstawy prawnej, która pozwoliłaby wojewodzie na wydanie jakiejkolwiek decyzji dotyczącej tych stref. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z przyjętymi kierunkami interpretacji przepisów prawa mającymi zastosowanie w sprawie, brał także pod uwagę, czy w obowiązującym stanie prawnym istnieją instrumenty prawne umożliwiające skarżącej w sprawie spółce dochodzenie swoich praw w innych postępowaniach i za pomocą innych środków niż postępowania nadzwyczajne unormowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie w szczególności istotne było ustalenie, czy przyjęta interpretacja nie zamyka stronie drogi do ochrony sądowej. Nie rozwijając szerzej tej kwestii należy wskazać na istniejące w obowiązującym stanie prawa możliwości zaskarżania przepisów prawa miejscowego do sądu administracyjnego. Z powyższych względów skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy i uwzględnienie jej okazało się konieczne i skutkuje uchyleniem wyroku Sądu I instancji w całości mając na względzie unormowania art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi W świetle ustaleń dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnione było także orzeczenie o oddaleniu skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikające z przepisu art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej PPSA) do reformatoryjnego orzekania w wyroku uwzględniającym skargę kasacyjną zostało ukształtowane bardzo wąsko. Warunkiem skorzystania z możliwości wprowadzonej przez omawiany przepis jest zaistnienie sytuacji, w której nie ma naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sytuacja taka miała miejsce a zatem spełnione zostały w niniejszej sprawie przesłanki orzekania na podstawie art. 188 PPSA. Naczelny Sąd Administracyjny mając powyższą argumentację na uwadze na podstawie przepisów prawa, wskazanych wyżej, orzekł jak w sentencji.