II OSK 210/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 109/21 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 109/21 oddalił skargę Towarzystwa [...] z siedzibą w W.(dalej skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2020 r. nr [...], utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] października 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r. znak [...]nakazującej skarżącemu rozbiórkę budynku o konstrukcji drewnianej – domu letniskowego. Sąd I instancji potwierdził stanowisko organów nadzoru budowlanego, że przedmiotowy dom rekreacyjny - letniskowy wymagał pozwolenia na budowę, którego jednak nie uzyskano. Nawet gdyby uznać, tak jak twierdzi skarżący, brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie obowiązek zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu (tj. staroście) zamiaru budowy przedmiotowego domku rekreacyjnego-letniskowego, to i tak starosta miałby obowiązek złożenia sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia z uwagi na ustalenia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z [...] kwietnia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego [...] (Dz. Urz. Woj. [...]). Konsekwencją samowoli budowlanej skarżącego byłby również nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w postępowaniu zwykłym wszczętym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie N. i zakończonym ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej Pb) nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego ani przepisów planistycznych. Wątpliwości co do uznania przedmiotowego domku rekreacyjno-letniskowego za budynek nie mogą być interpretowane jako naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy. W ustaleniach [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można dopatrzeć się również rażącego naruszenia prawa, a tylko taka wada prawna uzasadniałaby stwierdzenie nieważności decyzji. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania: a) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) polegające na nie odniesieniu się Sądu do podniesionych w skardze zarzutów i ich uzasadnienia, co mogło mieć wpływ na ocenę przez Sąd prawidłowości przebiegu postępowania prowadzonego przez organy administracyjne w sprawie; b) art. 106 § 3 Ppsa polegające na pominięciu wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez architekta D. M., która mogła wzbudzić uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości ustalenia, że wszelkie obiekty znajdujące się na terenie działki ewidencyjnej nr [...] w m. K. są obiektami tymczasowymi i funkcjonują zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, a tym samym mogło mieć istotny i wpływ na wynik sprawy; c) art. 7 w zw. z art. 84 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej Kpa) w zw. z art. 151 Ppsa polegające na oddaleniu skargi, mimo że organy rozpoznające sprawę przeprowadziły postępowanie bez dowodu zawierającego specjalistyczną wiedzę niezbędną do oceny, że obiekt budowlany, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki jest budynkiem w rozumieniu prawa budowlanego, co w konsekwencji mogło doprowadzić do błędnego uznania, że domek harcerski jest budynkiem w rozumieniu przepisów prawa budowlanego; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 Pb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie jest możliwa następcza legalizacja robót budowlanych, mimo że przepis prawa planowania przestrzennego - art. 29 ust. 1 pkt 2a Pb zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę: wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m powierzchni działki przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.3. Na wstępie podkreślić należy, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym. Celem postępowania nadzorczego jest wyłącznie ocena, czy decyzja objęta tym postępowaniem dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. 3.4. Skoro organ w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, tj. nie stosuje przepisu materialnego, a orzekając jak organ kasacyjny, koncentruje się wyłącznie na ustaleniu jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności (albo jej niezgodności z prawem) i nie jest władny rozstrzygać o kwestiach dotyczących istoty sporu, tj. kwestiach materialnoprawnych (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNP 1996, Nr 18, poz. 258), to zarzut skargi kasacyjnej wadliwego zastosowania w sprawie art. 48 ust. 2 Pb nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten miał zastosowanie w postępowaniu zwykłym, a prawidłowość jego zastosowania mogłaby być oceniana w ramach skargi na decyzję o nakazie rozbiórki. Nie może natomiast być skutecznie podnoszony w opisany w skardze kasacyjnej sposób w ramach zarzutów odnoszących się do postępowania nadzwyczajnego, albowiem w ramach postępowania nadzwyczajnego przepisy te nie miały zastosowania, a jak już wyżej zaznaczono, badaniu w ramach niniejszego postępowania podlegały jedynie wady kwalifikowane postępowania o nakazie rozbiórki skonkretyzowane w art. 156 § 1 Kpa. Skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów odnoszących się do ewentualnego naruszenia art. 156 § 1 Kpa. Na marginesie należy jednak podkreślić, że powstanie ww. obiektu było niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż akt ten dopuszcza jedynie wznoszenie tymczasowych obiektów budowlanych. Natomiast art. 29 ust. 1 pkt 2a Pb nie obowiązywał w dacie powstania spornego domu letniskowego. 3.5. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 106 § 3 Ppsa oraz art. 7 w zw. z art. 84 § 1 Kpa w zw. z art. 151 Ppsa. Wyraźnie raz jeszcze podnieść należy, iż działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. Także Sąd I instancji nie miał w konsekwencji jakichkolwiek podstaw do przeprowadzenia dodatkowego dowodu z dokumentu. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie. Takiej właśnie kontroli decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym dokonano i z jej oceny wynika, że organowi nadzoru nie można skutecznie postawić narzutu naruszenia ww. przepisów procedury administracyjnej. Brak było podstaw, aby organ nadzoru powoływał biegłego celem ustalenia czy przedmiotowy budynek jest budynkiem w rozumieniu prawa budowlanego. Zresztą stan faktyczny jest jednoznaczny, a mianowicie wykonanie stóp fundamentowych z bloczków betonowych ułożonych na zaprawie, spowodowało skutek w postaci trwałego związania budynku z gruntem. 3.6. Nie ma usprawiedliwionych podstaw również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 1 Ppsa. Zarzut ten bowiem może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r. sygn. akt II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 Ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazał on wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się aprobując stanowisko o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej. 3.7. Reasumując, stwierdzić należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. 3.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.